II SAB/Po 16/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę Pismem z dnia 2 stycznia 2015 r. K. B. przesłał drogą elektroniczną do Urzędu Miasta i Gminy M. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca poprosił o publikację w Biuletynie Informacji Publicznej lub przesłanie na adres jego poczty elektronicznej danych w zakresie: zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych w roku 2014 sporządzonego w oparciu o w szczególności rejestr "UCP – umowy cywilnoprawne" w formie arkusza kalkulacyjnego zawierającego co najmniej dane w zakresie numer umowy, nazwa kontrahenta, numer REGON/KRS/NIP (w przypadku przedsiębiorstw), wartość umowy, opis czego dotyczy umowa, data zawarcia umowy, data obowiązywania (od-do). W przypadku braku rejestru wnioskodawca zwrócił się o kopie treści (skan umów cywilnoprawnych) zawartych w roku 2014 oraz skan rejestru zamówień publicznych i wszystkich wydziałowych rejestrów umów, zawierających co najmniej dane w zakresie przedmiot umowy, data zawarcia umowy, imię i nazwisko osoby sporządzającej umowę, numer umowy i oznaczenie strony umowy. W odpowiedzi na powyższe, pismem przesłanym droga elektroniczną w dniu 8 stycznia 2015 r., organ poinformował wnioskodawcę, że w związku z dużym zakresem informacji, organ nie jest w stanie udzielić informacji zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ poinformował dodatkowo, że informacja taka zostanie udzielona wnioskodawcy zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy jednak nie później niż do dnia 23 stycznia 2015 r. Następnie, w dniu 23 stycznia 2015 r. organ przesłał wnioskodawcy drogą elektroniczną informację o dalszym przesunięciu terminu udzielenia odpowiedzi, do dnia 5 lutego 2015 r., z uwagi na ogromną ilość dokumentacji, w tym duży nakład pracy jaki musi zostać wniesiony w przygotowanie materiałów. Poinformowano także wnioskodawcę, że takie przedłużenie terminu jest zgodne z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z pierwotnym wnioskiem z dnia 2 stycznia 2015 r., zasądzenie kosztów postępowania i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. Zdaniem skarżącego, podmiot zobowiązany do dnia wniesienia skargi nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co uzasadnia nawet stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga jest przedwczesna, a organ udzieli skarżącemu odpowiedzi zgodnie z wnioskiem i w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Stosownie do treści z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przedmiotem skargi była bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w udzieleniu informacji publicznej dotyczącej umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę w 2014 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Dostęp do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przykładowy katalog danych, które mogą mieścić się w pojęciu informacji publicznej został określony w art. 6 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o trybie działania tych podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Ponadto zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy M., jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacja żądana przez K. B. była taką informacją publiczną. W konsekwencji postępowanie organu w tym przedmiocie mogło być, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. Należy następnie zauważyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej jednak, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1135/12 (orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) – na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie: "K.p.a.") kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i art. 36 K.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w ust. 1 powołanego przepisu 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie pociąga za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej (por. S. Szuster, Komentarz do art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003). Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień przepisu art. 36 K.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma jednakże charakter instrukcyjny, gdyż jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, mieszczący się w ramach wyznaczonych przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1135/12; orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co miało miejsce w dniu 2 stycznia 2015 r., a zatem do dnia 16 stycznia 2015 r. nie załatwił wniosku, jednakże niewątpliwe wniosek ten rozpoznał, gdyż w dniu 8 stycznia 2015 r. organ przedłużył w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin do udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej – z podaniem przyczyn zwłoki. Następnie w dniu 23 stycznia 2015 r. Burmistrz ponownie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował stronę o wydłużeniu terminu załatwienia wniosku do dnia 5 lutego 2015 r. – ze względu na dużą ilość dokumentacji i duży nakład pracy niezbędny dla przygotowania materiałów do udostępnienia wnioskodawcy. W ocenie Sądu, mając na względzie brzmienie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz przywołane orzecznictwo, stwierdzić należy, że czynności organu z dnia 8 stycznia oraz z dnia 23 stycznia 2015 r. wypełniły dyspozycję przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i spowodowały, że organ w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności (podobnie w niemal identycznym stanie faktycznym stwierdzono w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 12/15; orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; poglądy zawarte w cyt. wyroku stanowią istotną część niniejszego uzasadnienia). Burmistrz z zachowaniem 14-dniowego terminu od złożenia wniosku powiadomił stronę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje objęte wnioskiem, a następnie – z uwagi na obiektywnie dużą ilość żądanych materiałów i znaczny nakład pracy przy ich przygotowaniu, przed upływem pierwotnie podanego terminu przedłużył ten termin do dnia 5 lutego 2015 r. W związku z powyższym należy przyjąć, że czynności podjęte przez skarżony organ w dniu 8 stycznia 2015 r., następnie powtórzone w dniu 23 stycznia 2015 r., wywarły skutek w postaci przedłużenia terminu do udzielenia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej. Nadto, skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnych okoliczności, które mogłyby doprowadzić do zakwestionowania stanowiska organu, co do merytorycznych podstaw przedłużenia terminu udostępnienia żądanej informacji. Sąd zaś nie doszukał się po stronie organu oznak wskazujących na to, że podjęte przez organ działania związane załatwieniem wniosku, są czynnościami pozornymi, a podana motywacja przedłużenia terminu niezgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. Reasumując, Sąd stwierdził, że w dniu 21 stycznia 2015 r., a więc w dacie wniesienia skargi do tutejszego Sądu, Burmistrz Miasta i Gminy M. nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 2 stycznia 2014 r. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 1027/14 (orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), zgodnie z którym dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacji zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. W konsekwencji uznać należało, że wniesiona w dniu 21 stycznia 2015 r. skarga K. B. była bezzasadna. Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.