II SAB/Po 163/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2024 r. w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. P. K. (dalej też jako: "strona" lub "skarżący") w dniu 21 sierpnia 2024 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego [...] (dalej również jako "organ") o udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej jego pobytu w Areszcie Śledczym [...], który trwał od 31 stycznia 2023 r., do 25 lipca 2023 r. We wniosku Skarżący wskazał, iż korespondencje należy przesłać w formie elektronicznej, a więc w sposób, w formie i terminach przewidzianych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, w skrócie "u.d.i.p."). W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 17 września 2024 r. poinformował, iż osadzeni zgodnie z art. 102 pkt 9 k.k.w. każdorazowo zapoznawani są z dokumentami stanowiącymi podstawę podejmowanych wobec nich decyzji. Organ wskazał również, iż Skarżący miał możliwość zrobienia kopii pism sporządzonych przez siebie, a kierowanych do Dyrekcji jednostki jak i Komorek merytorycznych. W załączeniu pisma organ przesłał kserokopię książki zdrowia. Pismem z dnia 20 września 2023 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] wyjaśniając, że na podstawie art. 74 K.p.a. ma prawo do wglądu akt sprawy, a Dyrektor Aresztu Śledczego mimo wyraźnego wniosku nie przedstawił pełnej dokumentacji ani nie udzielił odpowiedniego uzasadnienia dla swojego działania. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o przymuszenie organu do niezwłocznego wydania pełnej kopii dokumentacji oraz wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, iż Skarżący uzyskał odpowiedź na swój wniosek w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia bezczynności Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego o udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej jego pobytu w Areszcie Śledczym. W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17, CBOSA). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie jest przedmiotem sporu, iż Dyrektor Aresztu Śledczego był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Odnosząc się do przedmiotowego aspektu niniejszej sprawy wskazać należy, iż Skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej jego pobytu w Areszcie Śledczym [...], który trwał od 31 stycznia 2023 r. do 25 lipca 2023 r. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie w sprawie indywidualnej nie posiada przymiotu sprawy publicznej w odniesieniu do strony tego postępowania, ponieważ prawa strony w takim postępowaniu są zabezpieczone przepisami odpowiedniej procedury (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02; postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/2011, publ. j.w.). Analogiczny pogląd przedstawił NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 610/11 (publ. j.w.), wskazując, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Jeżeli informacja, w stosunku do której dany podmiot wystąpił z żądaniem jej udostępnienia dotyczy sprawy własnej (indywidualnej) tego podmiotu, prowadzonej przez organ w odrębnej procedurze, to we właściwej dla tej sprawy procedurze podlega ono ocenie i weryfikacji. Ponadto wskazać należy, iż akta tworzone są w celu i na potrzeby różnych postępowań (np. cywilnych, karnych, administracyjnych). Składają się z różnego rodzaju dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, wewnętrznych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Akta i składające się na nie dokumenty są zatem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie zmienia to jednak charakteru akt jako całości. Pozostają one głównie źródłem wielu informacji odnoszących się przede wszystkim do indywidualnych spraw osób w nich uczestniczących, ich czynów i działań. Osoby te w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania mają określony przepisami status (np. podejrzanego, oskarżonego, wierzyciela, dłużnika, ubezwłasnowolnionego, pokrzywdzonego i wiele innych). Uprawniony jest zatem wniosek, że akta w przeważającym zakresie są źródłem informacji odnoszących się do sfery prywatnej i osobistej, a nie publicznej. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. j.w.). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, LEX 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, publ. j.w.), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Mając na uwadze treść wniosku o udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej pobytu Skarżącego w Areszcie Śledczym odwołać należy się do zapisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2024 r., poz. 706), gdyż to przepisy tej ustawy określają prawa i obowiązki skazanego, przebywającego w jednostce penitencjarnej. W ustawie tej w art. 102 pkt 9 wskazano, że skazany ma prawo w szczególności do zapoznawania się z opiniami, sporządzonymi przez administrację zakładu karnego, stanowiącymi podstawę podejmowanych wobec niego decyzji. Tym samym skarżący w oparciu o powyższy przepis, a nie zapisy u.d.i.p. ma prawo wzglądu do akt osobopoznawczych. Ponadto zaznaczyć należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych ( patrz: wyroki NSA sygn. akt I OSK: 714/09, 83/10, 2662/12, 1680/14, 2057/14; uchwała OPS 7/13), żądanie udostępnienia akt - w tym osobopoznawczych - jako całości, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że zgłoszone przez skarżącego żądanie nie mogło podlegać rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący nie domagał się bowiem udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem tej ustawy, lecz informacji dotyczących jego indywidualnych spraw. Z tych też względów skoro wniosku Skarżącego nie można uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wystarczającym było poinformowanie o tym przez organ. W ocenie Sądu przesłanie Skarżącemu kserokopii ksiązki zdrowia i poinformowanie go o treści art. 102 pkt 9 kodeksu karnego wykonawczego, w świetle powyższych rozważań, stanowiło wystarczająca reakcję na jego wniosek o udostępnienie całości dokumentacji związanej z jego pobytem w Areszcie Śledczym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę w całości oddalił.