II SAB/Po 17/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. D. na przewlekłość Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie dostępu do akt, wydania zaświadczenia i decyzji postanawia odrzucić skargę. /-/ E. Brychcy Pismem z dnia 12 stycznia 2015r. R. D. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, odmowę dostępu do akt oraz brak wydania zaświadczenia przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 kpa, art. 12 kpa, art. 35 §1 kpa, art. 36 §1 kpa, art. 73 §1 kpa, art. 74 §2 kpa i art. 217 §3 kpa poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia strawy w postępowaniu, nieudostępnienie dokumentów oraz brak wydania zaświadczenia dotyczącego posiadanych kwalifikacji do zajmowania stanowiska zgodnie z art. 36 ustawy 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013r. poz. 1340 ze zm.) dalej zwana "ustawą". W skardze wskazano, że skarżący w piśmie z 29 stycznia 2014r. domagał się wydania zaświadczenia dotyczącego posiadanych kwalifikacji do zajmowania stanowiska aspiranta. Następnie przestawił przebieg korespondencji oraz jej treść w powyższej sprawie z Komendantem Miejskim oraz Wojewódzkim Straży Pożarnej oraz że otrzymał pismo kierowane do Komendanta Głównego z 24 marca 2014r., w którym organy opisały jego sytuację prawną i sposób załatwienia sprawy. Wskazał, że wezwanie do usunięcia prawa przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej skierował w piśmie z 10 października 2014r. do Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej. Nie otrzymał ostatecznie decyzji administracyjnej w sprawie posiadanych kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarżący nie dochował wymogu wynikającego z art. 37 §1 kpa i w związku z tym nie wyczerpał trybu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 52 §2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi Sąd w pierwej kolejności bada spełnienie jej wymogów formalnych w zakresie dopuszczalności jej rozpoznania przez Sąd oraz właściwego sposobu, trybu i terminu jej wniesienia. Przedmiotowy zakres kontroli działalności administracji publicznej określony został w art. 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Są to: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Jak z powyższego wynika, przewlekłość podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, narusza reguły rozpoznania sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności i nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) tudzież nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w terminach przewidzianych przez przepisy prawa. Powołany przepis wymienia akty związane z przewlekłością obok bezczynności w sposób wyczerpujący. Termin "przewlekłe prowadzenie postępowania", użyty w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazuje, że skarga dotyczyć może tylko tych aktów lub czynności określonych w wymienionym przepisie, które są wydawane lub podejmowane w toku prowadzonego postępowania. Jedynie bowiem w tych wypadkach ustawy procesowe określają termin załatwienia sprawy stanowiący podstawę do stwierdzenia, czy stronie przysługuje skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym skarga wniesiona na przewlekłość organu administracji publicznej wykraczająca poza zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Przenosząc powyższą regulację na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestia wydawania zaświadczenia, jak tego domagał się skarżący została uregulowana w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 216 § 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle powyższej regulacji, w ślad za postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2949/14 (dostępnym www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnić należy, że zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome. Jest potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy. Zaświadczenie jako akt wiedzy, a nie woli organu, nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, str. 689; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). W tym kontekście nie można mówić, że zaświadczenie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz: T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, str. 66-72). Przyjąć zatem należy, że zaświadczenie nie kształtuje uprawnień ani obowiązków osoby ubiegającej się o jego wydanie, a mając charakter deklaratoryjny potwierdza jedynie ich istnienie. Samo zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1366/13, dostępnym www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego niedopuszczalna jest skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie wydania zaświadczenia, nie przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego w przedmiocie zaświadczeń przewidzianych w art. 217 i nast. kpa. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie nie mieści się w pojęciu przewlekłości organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nadto w kwestii żądania skarżącego dotyczącego wydania decyzji załatwiającej jego sprawę w przedmiocie potwierdzenia kwalifikacji zawodowych Sąd wskazuje, że wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie. Nie wolno domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do zastosowania tej prawnej formy działania. Organ administracji publicznej wyraża stanowisko w formie decyzji tylko w tym przypadku gdy taką formę działania przewiduje konkretny przepis prawa materialnego, przy czym orzeczenie o uprawnieniach danego podmiotu lub nałożenie obowiązku związane jest ściśle z wykazaniem przez organ upoważnienia do takiego działania. Trzeba także podkreślić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, czy inny akt orzekając o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Na gruncie procedury administracyjnej "sprawa indywidualna"- to sprawa konkretna w podwójnym znaczeniu czyli dotycząca indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej oraz odnosząca się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd dokonał analizy przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 marca 2009r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej i stwierdził, że ustawodawca nie określił formy prawnej w jakiej winno nastąpić potwierdzenie posiadanych kwalifikacji zawodowych technika pożarnictwa o jakim mowa w art. 36 ust. 6 ustawy, czy art. 52 ust. 2 i 3 ustawy Państwowej Straży Pożarnej. Wobec tego na gruncie obowiązujących przepisów o Państwowej Straży Pożarnej brak normy prawa materialnego upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji, czy też innego aktu administracyjnego w kwestii określenia kwalifikacji zawodowych technika pożarnictwa, co przesądza o tym, że skoro brak takiego aktu to nie przysługuje droga sądowa celem kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Z tego też powodu skarga skarżącego na przewlekłość postępowania w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, co skutkuje jej odrzuceniem. Na marginesie nadto Sąd zauważa, że skarżący nie dopełnił wymogów formalnych prawidłowego wniesienia skargi na przewlekłość poprzez wyczerpanie środków zaskarżenia o jakich mowa w art. 52 §1 §2 p.p.s.a. Wnosząc do Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej winien poprzedzić ją zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowanym do Komendanta Głównego Straży Pożarnej, jako organu wyższego stopnia, zgodnie z art. 37 §1 kpa. Skarżący pomimo wezwania nie wykazał by taki środek zaskarżenia w przedmiocie przewlekłości postępowania do Komendanta Głównego skierował. Z akt sprawy oraz dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, że złożył on wezwanie do usunięcia prawa do Komendanta Wojewódzkiego na działanie Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej oraz w piśmie z 10 października 2014r. do Komendanta Wojewódzkiego wskazał na naruszenie terminów załatwienia sprawy (k. 154 akt adm.). Jak wynika z treści pism kierowanych do Komendanta Głównego dotyczyły one innej przedmiotowo sprawy – dyskryminacji skarżącego (k. 28- 30 akt sąd.). Skarżący nie wykazał zatem, że wyczerpał środki zaskarżenia w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, co stanowi niezbędną przesłankę prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a czym mowa w art. 52 §1 p.p.s.a. Niespełnienie powyższego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi także i z tego powodu. W związku z powyższym skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz § 3 p.p.s.a. /-/ E. Brychcy