II SAB/Po 19/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. D. na na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w w przedmiocie równoważnika pieniężnego za umundurowanie oddala skargę Pismem z dnia [...] r. B. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] polegającą na tym, iż organ ten nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Organowi zarzucił naruszenie art. 8 § 1 i 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] r. podinsp. A. S., jako Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...], zwrócił się we własnym imieniu oraz w imieniu czterech innych policjantów, w tym asp. sztab. B. D., z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnych w sprawie wysokości równoważników pieniężnych w zamian za umundurowanie. W odpowiedzi na ten wniosek Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] poinformował skarżącego o zasadach ustalania wysokości tego równoważnika. W związku z ponowieniem wniosku przez skarżącego, pismem z [...] r. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wskazał, że sprawa równoważnika nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Takie stanowisko zostało również podtrzymane w dalszej korespondencji, w związku z czym skarżący w dniu [...] r. złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W dniu [...] r. wydane zostało postanowienie nr [...] o uznaniu zażalenia za bezzasadne. Skarżący argumentował, że przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, lecz także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "stwierdza", "przydziela". Skoro w rozporządzeniu w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie zawarto sformułowanie "przyznaje się", a nadto sprawa ma niewątpliwie charakter sprawy administracyjnej, to rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno przybrać formę decyzyjną. Tym bardziej, że w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, policjanci otrzymują decyzję administracyjną, i to zarówno w przypadku przyznania tego równoważnika, jak i odmowy przyznania. Należałoby zatem przyjąć – zdaniem autora skargi – z uwagi głównie na podobieństwo procedury przyznawania równoważników, a także podobieństwo regulacji ich dotyczących, że i w niniejszej sprawie organ administracji publicznej winien wydać decyzję administracyjną. Dalej podniesiono, że forma decyzji jest szczególnie istotna, jeśli się zważy, że takie działanie organu, jak w niniejszej sprawie, w istocie pozbawia stronę postępowania instancyjnego, które jest przecież standardem współczesnego funkcjonowania administracji publicznej, stanowiąc jedną z jego podstawowych zasad. Skarżący wskazał, że ma poważne wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia wysokości równoważnika pieniężnego, albowiem sposób jego wyliczenia jest dyskryminujący ze względu na swą działalność związkową. Tymczasem organ bardzo lakonicznie odniósł się do uwag skarżącego, wskazując jedynie, że wyliczenia zostały dokonane w oparciu o treść załączników do rozporządzenia. Tym bardziej wydaje się być zasadnym wydanie w takiej sytuacji decyzji administracyjnej, co umożliwi stronie jej zaskarżenie i skontrolowanie przez organ wyższej instancji. Na marginesie autor skargi wskazał, że podstawę prawną decyzji mogą stanowić nie tylko przepisy ustaw, ale także aktów wykonawczych do ustaw. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł, że pierwszy wniosek skarżącego o wydanie decyzji został złożony w dniu 18 kwietnia 2017 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; zwanej dalej "ustawą zmieniającą"). Wobec tego, w świetle art. 17 ustawy zmieniającej, nie znajduje zastosowania art. 53 ust. 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a."), lecz skarżący winien zastosować art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji, przed wniesieniem skargi skarżący winien był wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wniesiona bez wymaganego uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna, i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W dalszej kolejności organ wskazał, że podstawa prawna zawarta w art. 70 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) nie daje podstaw do przyjęcia, że organ powinien wydać decyzję administracyjną. Gdyby zamiarem ustawodawcy było załatwianie spraw związanych z przyznaniem funkcjonariuszom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, dałby temu wyraz w cytowanej wyżej ustawie, tak jak w sprawach mieszkaniowych. Realizacja obowiązku następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Organ podkreślił, że w odpowiedzi na wnioski skarżącego o wydanie decyzji w przedmiocie równoważnika za umundurowanie, informował skarżącego o podstawie i przyczynach odmowy wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, w związku z czym nie można uznać, że pozostawał w bezczynności. Poza tym organ zaznaczył, że równoważnik dla skarżącego – który jest zwolniony od zadań służbowych w związku z pełnieniem funkcji z wyboru w związku zawodowym policjantów – został wyliczony zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 47, poz. 279, z późn. zm.). W replice z dnia [...] r. skarżący odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi wskazał, że ostatnie stanowisko Komendanta Wojewódzkiego w sprawie wydane zostało w lipcu 2017 roku, a więc po 1 czerwca 2017 r. To stanowisko zostało uznane za czynność organu administracji publicznej, a co za tym idzie – uznać można, że zastosowanie znajdą przepisy P.p.s.a. w nowym brzmieniu. Skarżący przy tym spełnił wymóg określony w art. 53 § 2b P.p.s.a., wnosząc zarówno kolejne wnioski o wydanie decyzji, jak i zażalenie na bezczynność organu, które pełniło funkcję ponaglenia, o którym mowa w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a. w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień lub innych aktów i czynności tam wskazanych. Ponadto dla dopuszczalności skargi niezbędne jest, co do zasady, uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., co w przypadku skargi na bezczynność oznacza konieczność wyczerpania właściwego trybu zwalczania opieszałości organu w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym – zainicjowanym skargą wniesioną w dniu 26 stycznia 2018 r. – znajdowały zastosowanie przepisy P.p.s.a. w brzmieniu ukształtowanym już przepisami ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; zwanej też dalej "ustawą zmieniającą"), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Z art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika bowiem (argumentum a contrario), że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od dnia wejścia w życie tej ustawy – a moment wszczęcia postępowania wyznacza właśnie data wniesienia skargi – stosuje się przepisy P.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą. Przywołany przez strony przepis art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajdował w tym przypadku zastosowania, gdyż expressis verbis dotyczy on skarg na "akty" lub "czynności" organu administracji, a nie – jak w niniejszej sprawie – na jego "bezczynność". W konsekwencji, właściwym trybem zwalczania opieszałości organu, który przed wniesieniem przedmiotowej skargi należało wyczerpać, był w kontrolowanej sprawie – w świetle art. 53 § 2b i art. 52 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. – tryb wniesienia "ponaglenia", uregulowany w art. 37 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Należy zauważyć, że w tej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi, wystąpił do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], z pismem z dnia [...] r. piętnującym bezczynność tego ostatniego organu. Pismo to zostało wprawdzie nazwane "zażaleniem", ale wypada zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że pismo to spełniało wszystkie wymagania ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a., unormowanego w art. 37 ust. 1 i nast. K.p.a. (zresztą sam ten przepis został w analizowanym zażaleniu wskazany jako jego podstawa prawna). Należy zatem uznać, że pismo to, pomimo błędnej nazwy, było więc w istocie wymaganym ponagleniem w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b P.p.s.a. W dalszej kolejności należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na bezczynność nie jest ograniczone terminem końcowym, gdyż zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. taką skargę można wnieść "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". W sprawie tej nie ma zatem w szczególności znaczenia, że pomiędzy wniesieniem ponaglenia ("zażalenia"), a złożeniem skargi upłynęło ponad 30 dni. Natomiast co do terminu początkowego – który w kontrolowanej sprawie został bezsprzecznie zachowany – należy wskazać, że ponaglenie (zażalenie) skarżącego zostało rozpatrzone, co otworzyło drogę do złożenia skargi. W dniu [...] r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie o nr [...], w którym uznał zażalenie za bezzasadne (zob. szerzej uwagi w postanowieniu WSA z dnia 7 grudnia 2017 r., IV SAB/Po 70/17 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze należało uznać, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna. Przystępując do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy w przedmiocie bezczynności Komendanta Wojewódzkiego należy wskazać, że pojęcie "bezczynności" odnosi się do sytuacji niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do art. 37 § 1 K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". A zatem dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego przedłużanie w sposób określony w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z uwagi na fakt, że – jak już wskazano powyżej – bezczynność ma miejsce w przypadku niewydania w terminie decyzji, w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy Komendant Wojewódzki dopuścił się zarzucanej bezczynności, ma odpowiedź na pytanie, czy przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy w innej formie, w szczególności w drodze tzw. czynności materialno-technicznej. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu, że w odniesieniu do przyznanego (naliczonego/wypłaconego) policjantowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie nie wydaje się decyzji administracyjnej, i to z następujących względów. Stosownie do art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), policjant otrzymuje bezpłatne umundurowanie. Zgodnie zaś z art. 70 ust. 2 tej ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość i warunki przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, uwzględniając: (1) elementy umundurowania stanowiące podstawę do określenia wysokości równoważnika; (2) sposób ustalania wysokości równoważnika; (3) tryb i przypadki przyznawania, zwrotu i zawieszania wypłaty równoważnika; (4) terminy wypłacania lub zwrotu równoważnika. Na podstawie cytowanego upoważnienia ustawowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 47, poz. 279 ze zm.; zwane też dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie przyznaje się policjantowi, któremu nie wydano przedmiotów umundurowania określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz. U. Nr 90, poz. 738). W dalszych przepisach rozporządzenia określono m.in. zasady wypłacania tego równoważnika (zob. § 2, 4, 8 i 9 rozporządzenia), sposób, w jaki się ustala [jego] wysokość (zob. § 3 rozporządzenia), a także przypadki, w których przedmiotowego równoważnika nie przyznaje się policjantowi (zob. § 6 ust. 1 rozporządzenia) albo zawiesza się jego wypłatę (zob. § 8 rozporządzenia), tudzież w których policjant zwolniony ze służby zwraca ów równoważnik, bądź go nie zwraca (zob. § 5 rozporządzenia). Za nadal aktualne należy uznać stanowisko wyrażone już pod rządem poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz. 1166, z późn. zm.), zgodnie z którym ani ustawa o Policji, ani wydane na podstawie jej art. 70 ust. 2 rozporządzenie nie zawierają unormowania, z którego wynikałoby, iż przyznanie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 20/08). W szczególności rozporządzenia wydane na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy o Policji nie zawierały i nadal nie zawierają unormowania analogicznego do tych, zamieszczonych w: – § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, z późn. zm.); – § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 192, z późn. zm.), w których jest expressis verbis mowa o "decyzjach w sprawie przyznawania" tych równoważników. Przywołane unormowania tylko potwierdzają płynący już z wykładni językowej wniosek, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie następowało w drodze decyzji administracyjnej, to dałby temu jasno wyraz w przepisach. Brak takiego unormowania oznacza zaś, że przyznanie tego równoważnika, choć niewątpliwie stanowi sprawę administracyjną indywidualną, to jednak nie rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej, lecz poprzez tzw. czynność materialno-techniczną organu administracji, polegającą na naliczeniu (verba legis: "ustaleniu wysokości") i wypłacie tego równoważnika. Jednocześnie – mając zwłaszcza na względzie potrzebę zapewnienia procesowych gwarancji ochrony interesu prawnego policjanta ubiegającego się o wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w określonych okolicznościach lub w określonej wysokości – Sąd w niniejszym składzie podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, że w tych sprawach znajduje zastosowanie generalna reguła, w myśl której odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08; postanowienie NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 2912/13). Ubocznie należy zauważyć, że zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 2912/13 i tam przywołane dalsze orzeczenia sądów administracyjnych). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie następuje w drodze czynność materialnotechnicznej. Oznacza to, że wydanie decyzji w takim przypadku jest niedopuszczalne. Decyzja wydana w sprawie podlegającej załatwieniu w drodze czynności materialno-technicznej byłaby bowiem nieważna, jako wydana bez podstawy prawnej. Zachowania formy decyzji administracyjnej wymaga natomiast odmowa przyznania (ustalenia/wypłacenia) tego równoważnika pieniężnego. W tym stanie rzeczy, skoro żądanie skarżącego od początku (w tym także na etapie wniesienia skargi do Sądu przez zawodowego pełnomocnika) dotyczyło w sposób niewątpliwy wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie "przyznanego równoważnika", to Komendant Wojewódzki zasadnie wskazał na brak podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. W konsekwencji, odmawiając "zwykłym" pismem wydania żądanej decyzji, nie dopuścił się zarzucanej przez autora skargi bezczynności w wydaniu decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.