II SAB/Po 191/17

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia 17 października 2017 r. J. M. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wójta Gminy [...] z uwagi na nierozpoznanie jego wniosku z dnia 10 lipca 2017 r. o dostępie do informacji publicznej, żądając zobowiązania organu do udostępnienia w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że złożony przez niego wniosek o dostęp do informacji publicznej z dnia 10 lipca 2017 r. nie został dotychczas rozpoznany przez Wójta Gminy. Wyjaśnił, że pierwotnie pismem z 21 kwietnia 2017 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji co do wykorzystania przez osobę Wójta [...] mienia gminnego, w szczególności nieruchomości zabudowanej położonej w B. przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że po upływie 2 miesięcy tj. w dniu 21 czerwca 2017 r. uzyskał odpowiedź, że nieruchomość ta nie jest wykorzystywana. Wyjaśnił, że będąc niezadowolony z odpowiedzi, jak i terminu jej udzielenia, w dniu 10 lipca 2017 r. ponowił wniosek. I w tym przypadku ze znacznym opóźnieniem otrzymał odpowiedź, która w żaden sposób nie odpowiada na złożony wniosek, a jedynie stanowi pouczenie, kto i na jakich zasadach zarządza mieniem gminnym. Zdaniem skarżącego Wójt [...] naruszył w ten sposób art. 13 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) albowiem odpowiadając z półtora miesięcznym opóźnieniem nie udzielił faktycznie odpowiedzi na zadane pytanie. Udzielenie zaś informacji niepełnej lub wymijającej w orzecznictwie traktuje się jako nieudzielenie informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 10 lipca 2017 r. W odpowiedzi Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że po pierwsze w dniu 24 kwietnia 2017 r. pracownik organu M. K. drogą elektroniczną w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformowała skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podając nowy termin załatwienia sprawy oraz przyczyny, dla których informacja zostanie udostępniona w terminie wydłużonym. Wyjaśniono, że we wskazanym terminie informacja została skarżącemu udzielona, wskazując, że brak jest informacji świadczących, by doszło do wykorzystania mienia w trzech zadanych pytaniach. Pismo z 8 września 2017 r. doręczono skarżącemu drogą elektroniczną. Zdaniem organu niezadowolenie skarżącego z udzielonej informacji nie stanowi podstawy do formułowania zarzutu bezczynności organu. Skarżący mógł wnioskować o uzupełnienie odpowiedzi, jeżeli ta go nie satysfakcjonowała. W związku z powyższym nie doszło do bezczynności. W piśmie z 28 listopada 2017 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę i jej zarzuty. Skarżący zakwestionował też złożenie podpisu pod odpowiedzią na skargę przez Sekretarza Gminy [...], bez dołączenia do niego stosowanego upoważnienia. W tym stanie uznał, że odpowiedzi na skargę udzieliła osoba nieupoważniona. Ustosunkowując się zaś do treści tej odpowiedzi skarżący wskazał, że wskazanie o braku wiedzy na temat wykorzystania przez Wójta mienia gminnego na cele prywatne nie oznacza jeszcze, że organ udzielił informacji o faktycznym wykorzystaniu przez Wójta mienia gminnego na te cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, dostępny j.w.). Obowiązkiem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy Wójt Gminy pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Przed dokonaniem powyższej oceny, wskazać należy, że w myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wprawdzie kwestie te w niniejszej sprawie nie były pomiędzy stronami sporne, ale Sąd w granicach swej kognicji był zobligowany z urzędu poczynić w tym zakresie własne rozważania. Kolejną kwestią było przesądzenie, czy wniosek został wniesiony skutecznie. Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W realiach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Wójt Gminy jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej, przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – orzeczenia dostępne jw.). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie korzystania przez piastuna organu (osobę) Wójta Gminy z mienia gminnego dla celów prywatnych ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem z jednej strony informację o majątku publicznym, którym dysponuje jednostka samorządu terytorialnego, z drugiej zaś o treści ewentualnych umów zawieranych przez Gminę w zakresie dysponowania tym majątkiem. W tym miejscu należy zauważyć, że w momencie wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (co miało miejsce w dniu 10 lipca 2017 r. na adres poczty elektronicznej: w. @w. .pl) po stronie adresata wniosku powstał obowiązek jego rozpatrzenia z uwzględnieniem ustawowych wytycznych. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli jednak informacja nie może zostać udostępniona w tym terminie podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Powiadomienie, określone w ustawy o dostępie do informacji publicznej jest specyficzną formą działania, do dokonania, której ustawodawca wyznaczył termin 14 dni od dnia doręczenia wniosku podmiotowi. Z woli ustawodawcy powiadomienie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. winno zawierać informacje o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. W przedmiotowej sprawie organ zwrotnie pismem z dnia 24 lipca 2017 r. wysłanym z adresu poczty elektronicznej, na który skarżący skierował swój wniosek (w. @w. .pl) poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 10 września 2017 r., a powodem przesunięcia terminu jest okres urlopowy i inne terminowe sprawy. Tym samym Wójt [...] wypełnił znamiona przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. informując wnioskodawcę o powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej, jednocześnie podając nieprzekraczający 2 miesięcy termin załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia 8 września 2017 r. (doręczonym skarżącemu drogą elektroniczną w dniu 11.09.2017 r.) Wójt Gminy (z adresu Urzędu Gminy W.) w. @w. .pl udzielił skarżącemu żądanej informacji na podany przez skarżącego adres poczty elektronicznej (k. @m. .pl). Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacja przedłożona skarżącemu tymże pismem organu z dnia 8 września 2017 r. stanowiła rzeczywistą odpowiedź na jego wniosek z dnia 10 lipca 2017 r. Zdaniem skarżącego, organ ograniczył się w tym piśmie jedynie do zawarcia pouczenia o zasadach zarządzania mieniem gminnym. Z kolei zdaniem Wójta rzeczone pismo zawierało informację o braku informacji świadczących, by doszło do wykorzystania mienia gminnego przez osobę Wójta w zakresie sformułowanych przez skarżącego pytań. W ocenie Sądu przesądzenie powyższego wymaga przytoczenia treści wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2017 r. oraz treść udzielonej przez organ odpowiedzi. Otóż we wniosku J. M. o dostęp do informacji publicznej sformułowane zostały 3 pytania: 1. Czy w przeciągu ostatniego roku korzystał Pan z mienia należącego do Gminy W. celem zamieszkania? Jeżeli tak to w jakim celu? Proszę podać adres wykorzystywanego mienia oraz umowę użyczenia/najmu nieruchomości. 2. Czy w przeciągu ostatniego roku spędził Pan okres pobytu dłuższy niż dobę w ramach nieruchomości należącej do Gminy W.? Jeżeli tak to w jakim celu? Proszę podać adres wykorzystywanego mienia oraz umowę użyczenia/najmu nieruchomości. 3. Czy w przeciągu ostatniego roku korzystał Pan z mienia należącego do Gminy W. celem spędzenia w nim nocy? Jeżeli tak to w jakim celu? Proszę podać adres wykorzystywanego mienia oraz umowę użyczenia/najmu nieruchomości. Już wstępna analiza powyższych pytań pozwala stwierdzić, że w rzeczywistości informacja, której udostępnienia skarżący zażądał sprowadza się do uzyskania wiedzy, czy piastun organu w osobie Wójta Gminy w okresie ostatniego roku (od daty złożenia wniosku tj. 10 lipca 2017 r.) korzystał, choćby w zakresie jednego noclegu, w celach prywatnych z mienia gminnego. Jednocześnie żądanie obejmowało, lecz jedynie w przypadku pozytywnej odpowiedzi, udostępnienia umów użyczenia bądź najmu zawartych pomiędzy Gminą W. a osobą Wójta W. . Tymczasem odpowiedź organu z dnia 8 września 2017 r. obejmuje, poza faktycznie, jak wskazuje skarżący wyjaśnieniem zasad zarządzania mieniem komunalnym, informację odnoszącą się do trzech sformułowanych we wniosku pytań, że Urząd nie posiada wiedzy na temat wykorzystywania przez Wójta mienia na cele prywatne. W ocenie Sądu treść powyższej informacji stanowi wyczerpującą odpowiedź organu na wniosek J. M.. Wójt Gminy jako organ (w odpowiedzi podano "Urząd") wyjaśnił bowiem, że nie posiada wiedzy, by piastun organu Wójta wykorzystywał mienie gminne na cele prywatne. Tym samym organ nie mógł również udostępnić skarżącemu dalszych informacji tj. doręczyć mu ewentualne umowy dzierżawy czy najmu zawarte pomiędzy Gminą a osobą Wójta, bowiem skoro wedle organu Wójt nie korzystał z mienia gminnego, to w rezultacie nie doszło do zawarcia umów na to korzystanie. W judykaturze przyjmuje się, że w sytuacji braku informacji organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, będącego odpowiedzią na wniosek, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności (por. przykładowo wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 40/16, dostępny j.w.). Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że pismem z dnia 8 września 2017 r. organ udzielił informacji niepełnej, wymijającej. Wprawdzie rację ma skarżący, że w żadnym razie wyjaśnienia organu co do zasad zarządzania mieniem gminnym nie odnosi się do treści wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej (skarżący zapytał o wykorzystanie mienia gminnego przez piastuna organu na cele prywatne) to jednak udzielenie odpowiedzi, że "Urząd" (tj. organ - Wójta [...]) nie posiada wiedzy, by Wójt wykorzystywał mienie do celów prywatnych wyczerpuje zakres sformułowanych w tym wniosku pytań. W tych okolicznościach faktycznych przyjąć należało, że organ podjął działania przewidziane przepisami prawa i w momencie złożenia skargi nie pozostawał w bezczynności. Organ postąpił bowiem w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.