II SAB/Po 202/17

Dnia 15 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2018 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Datowaną na dzień [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2017 r.) skargą Aeroklub P. im. W. M. (dalej jako "Aeroklub") zaskarżył bezczynność Burmistrza Miasta (dalej jako: "Burmistrz") w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 września 2017 r., zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "ustawa"). Wniesiono o: 1. zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości [...] zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Uzasadniając skargę wyjaśniono, że w dniu [...] września 2017 r. skarżący złożył do Burmistrza wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy na zlecenie Miasta i Gminy S. została sporządzona, bądź jest w trakcie sporządzania, koncepcja architektoniczna obejmująca teren lotniska P. – K.. W przypadku odpowiedzi twierdzącej skarżący wniósł dodatkowo o udostępnienie zarówno umowy o opracowanie przedmiotowej koncepcji architektonicznej, jak również samej koncepcji. przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] września 2017 r. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz wskazał, że na zlecenie Gminy S. wykonane zostało "Studium badawcze dotyczące zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska A. K. w Gminie S." oraz przesłał w załączeniu kopię umowy na wykonanie przedmiotowej koncepcji. Jednocześnie Burmistrz powiadomił skarżącego, że treść przedmiotowej koncepcji nie zostanie mu udostępniona, gdyż jego zdaniem nie posiada ona charakteru informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Następnie skarżący wskazał na definicję informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, wyjaśniając, że choć "Studium badawcze dotyczące zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska A. K. w Gminie S." nie stanowi bezpośredniego przejawu aktywności organów władzy publicznej, to zostało sporządzone na zlecenie takiego organu – Burmistrza Miasta. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że w zakres pojęcia "informacja publiczna" wchodzą zarówno dokumenty bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Wykonanie przedmiotowej koncepcji zostało zlecone w celu wykonywania zadań publicznych. Już z samej nazwy tego dokumentu wynika, że służyć ona będzie realizacji zadania własnego Miasta i Gminy S. polegającego na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie lotniska Aeroklubu [...] im. W. M.. Przedmiotowa opinia nie ma charakteru ogólnego, tj. nie zawiera analizy różnych koncepcji zagospodarowania nieskonkretyzowanych terenów, lecz związana jest bezpośrednio z jasno określonym zadaniem polegającym na zmianie zagospodarowania konkretnego terenu. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że wykonanie przedmiotowej koncepcji zostało sfinansowane ze środków publicznych przeznaczonych na realizację określonego zadania publicznego. Skarżący podkreślił, że organ przedstawił stanowisko, zgodnie z którym opinie i ekspertyzy służącego gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym, nie mają charakteru informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano jednak, że stanowisko powyższe nie znajduje uzasadnienia, a odmowa uznania danego dokumentu za informację publiczną może mieć miejsce, gdy ma on jedynie charakter poznawczy, nie odnoszący się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, a mających na celu jedynie poszerzenie zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez dany podmiot. Takiego ogólnego charakteru nie można w żadnym razie przypisać studium badawczemu dotyczącemu zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska A. K. w Gminie S.. Na potwierdzenie powyższego stwierdzenia, skarżący przedstawił tezy orzeczeń sądów adminisistracyjnych wskazujących na możliwość uznania za informację publiczną opinii i ekspertyz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak spełnienia wymogu poprzedzenia jej ponagleniem ewentualnie o oddalenie skargi w całości bądź uznanie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Burmistrza skarga powinna zostać odrzucono, gdyż jej wniesienie nie zostało poprzedzone środkiem zaskarżenia w postaci ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się natomiast merytorycznie do treści wniesionej skargi podniesiono, że wszystkie orzeczenia powołane przez skarżącego, a mające uzasadniać słuszność jego argumentacji, są nieadekwatne do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Nie można bowiem uznać, że studium badawcze jest ekspertyzą, opinią prawną, co do których skarżący przywołał tak liczne orzecznictwo. Nie można również stwierdzić, że studium badawcze jest gotową koncepcją architektoniczną czy urbanistyczną, która stanowi uzewnętrznienie woli organów Miasta i Gminy S. odnośnie ostatecznej treści planów dotyczących lotniska w K.. Jak sama nazwa dokumentu wskazuje, ma on charakter badawczy. Jego istotą było więc zbadania, zweryfikowanie, jakie są możliwe sposoby zagospodarowania lotniska. Również nazwa studium wskazuje, że dokument ten ma charakter bardziej wewnętrzny, jest analizą przypadku i wskazaniem możliwych, ale nie ostatecznych rozwiązań. Dopiero efektem sporządzenia tego dokumentu będzie stworzenie koncepcji, która - jak zostało już wcześniej wskazane – będzie dopiero stanowić wyraz uzewnętrznienia woli organów Gminy co do sposobu zagospodarowania terenu lotniska. Tym bardziej zatem uzasadnione jest stanowisko organu wyrażone i w odpowiedzi na wniosek, i w niniejszej odpowiedzi na skargę, że dokumentami wewnętrznymi są dokumenty służące wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesadzające o kierunkach działania organu. Studium badawcze może ostatecznie ziścić się w postaci konkretnych działań Organu, ale nie musi, dlatego zdecydowanie należy mu przydać przymiot dokumentu wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, Baza NSA). W myśl art. 21 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej (do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym za nietrafny uznać należało zarzut Burmistrza dotyczący konieczności odrzucenia skargi. Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy "Studium badawcze dotyczące zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska A. K. w Gminie S." stanowi informacją publiczną. Nie budzi przy tym wątpliwości, że adresat wniosku – Burmistrz Miasta, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym obywateli związanym ze sprawowaniem przez nich, jako faktycznego suwerena, władzy w Państwie [...]. Jak się bowiem zauważa – "prawo do informacji publicznej jest tu konsekwencją, a zarazem przesłanką ustrojowej zasady – pośrednio konstytucyjnej, tzn. niesformułowanej wprost w przepisach konstytucji, lecz z nich wywiedzionej – przejrzystości sprawowania władzy, zwanej inaczej zasadą jawności działania władzy publicznej ustanawianej dla ułatwienia realizacji społecznej kontroli władzy". (W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, Tom IV, Warszawa 2015, s. 4, tak samo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13, OTK – A 2015, Nr 4, poz. 45). Dostęp do informacji publicznej jest zatem podmiotowym prawem obywatelskim, dzięki któremu obywatele otrzymują realną możliwość kontroli władz, wyrabiania sobie opinii o postępowaniu osób sprawujących funkcje publiczne i dzięki temu realnej możliwości oceny ich działań. Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 października 2014 r. sygn. akt I OSK 267/14, Baza NSA, konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Stąd też w doktrynie przyjmuje się szeroki sposób rozumienia terminu "informacja publiczna" wskazując, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W realiach niniejszej sprawy podzielić należy argumentację organu, że "Studium badawcze dotyczące zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska A. K. w Gminie S.", jako dokument wewnętrzny nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, tak też w wyrokach NSA z dnia 17 października 2010 r., o sygn. akt: I OSK 674/13, sygn. akt I OSK 952/13, CBOSA). Dokument wewnętrzny został sporządzony na rzecz podmiotu, który go wytworzył, nie został on skierowany do podmiotu zewnętrznego (także innego organu) oraz posiada on tylko charakter konsultacyjny. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. art. 6 ust. 2 ustawy dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. W powyższym świetle "Studium badawcze dotyczące zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska A. K. w Gminie S." nie stanowi dokumentu urzędowego, nie zawiera bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13, Baza NSA). Dokumenty tego rodzaju należy kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny 2015 r., Nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15, Baza NSA). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15, Baza NSA). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122, wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Konsekwentnie przyjąć należy, że "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organum, nie stanowią informacji publicznej. Podzielić należy bowiem pogląd, zgodnie z którym organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu spowodowałyby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej. Wnioskowany dokument stanowi, w ocenie Sądu, ekspertyzę zewnętrzną obejmujące swym zakresem analizy, poglądy oraz wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcie przez organ stanowiska w sprawie, nie będąc jednak informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowane studium nie stanowi wyrazu stanowiska organu a tym samym pozbawiony jest jakiegokolwiek waloru oficjalności. Co warte podkreślenia, powyższe studium zostało sporządzone, pomimo, iż obecnie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w którym mogłoby ono zostać wykorzystane. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.