II SAB/Po 207/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności budowy oddala skargę Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") w sprawie przeprowadzenia, na wniosek P. B. wyartykułowany w piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. (k. 292 akt administracyjnych), postępowania na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "P.b."). Wniesienie skargi zostało poprzedzone następującymi okolicznościami. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że P. B. pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. wystąpił do Inspektora Powiatowego z prośbą o przeprowadzenie kontroli prawidłowości procesu budowlanego dotyczącego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w [...] przy ul. [...] na działce [...] W piśmie zaznaczył, że jest jednym z uczestników procesu budowlanego – projektantem i współautorem procesu budowlanego dla wskazanej inwestycji. Posiada uprawnienia budowlane w specjalności kontrukcyjno-budowlanej i w tym właśnie zakresie opracował projekt. Wskazał też, że inwestor nie zawiadomił go o rozpoczęciu inwestycji ani nie zwrócił się do niego z wnioskiem o opracowanie projektu wykonawczego (zlecono to innej osobie). P. B. zaznaczył, że w związku z tym nie koordynował żadnych rysunków, obliczeń i opisów wykonawczych. Zwrócił następnie uwagę organowi, że jego zdaniem istnieje co do obiektu możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Jako prawny punkt odniesienia wskazał § 204 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) (k. 3 akt administracyjnych). Pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. P. B., w odpowiedzi na pisemne wyjaśnienia organu, ponownie skierował do Inspektora Powiatowego uszczegółowione zastrzeżenia dotyczące obiektu budowlanego (k. 9 akt administracyjnych). Na skutek powyższego pisma Inspektor Powiatowy przeprowadził czynności mające na celu wyjaśnienie zgłoszonych wątpliwości. Pismem z dnia 7 września 2016 r., [...] wezwał kierownika budowy inwestycji do stawienia się w celu złożenia wyjaśnień (k. 11 akt administracyjnych). Dnia [...] r. pracownicy Inspektoratu Powiatowego odbyli spotkanie z kierownikiem budowy realizowanej w S. przy ul. [...] na działce [...], przy czym podstawą prawną wyjaśnień był art. 81c ust. 1 P.b. Ze spotkania sporządzono protokół (k. 55 akt administracyjnych). Pismem z dnia 29 września 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy skierował do skarżącego odpowiedź odnoszącą się do zgłoszonych wcześniej przez niego pisemnie uwag dotyczących procesu budowlanego (k. 56 akt administracyjnych). Pismem z dnia 21 listopada 2016 r., które wpłynęło do organu 23 listopada 2016 r., P. B. zażądał, artykułując to w sposób jednoznaczny, przeprowadzenia w odniesieniu do obiektu na działce [...] przy ul. [...] w S. postępowania administracyjnego na podstawie art. 50 i 51 P.b. (k. 292 akt administracyjnych). Równolegle, dnia 22 listopada 2016 r. Inspektor Powiatowy, działając na podstawie ogólnej kompetencji z art. 81a P.b., przeprowadził kontrolę spornej budowy. Z czynności tej sporządzono protokół nr [...] (k. 271-287 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości procesu budowlanego obejmującego budowę zespołu budynków mieszkalnych w [...] ul. [...], działka nr [...]. Stwierdził, że w postępowaniu z art. 50 i 51 P.b. stronami są: inwestor, zarządca, właściciel nieruchomości, na którego obszarze zlokalizowany jest obiekt budowlany, stanowiący przedmiot postępowania, właściciele nieruchomości sąsiednich, na których oddziaływa inwestycja, użytkownicy wieczyści tychże nieruchomości, a w szczególnych przypadkach także osoby uprawnione z tytułu ograniczonych praw rzeczowych, takich, jak użytkowanie, służebność, itp. Stroną rozważanego postępowania nie jest natomiast projektant - także w przypadku, gdy swój interes prawny wywodzi z roszczeń cywilnoprawnych opartych na prawie autorskim. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. B.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy (k. 359 akt administracyjnych). Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł P. B.. Wyrokiem z dnia 9 września 2017 r., II SA/Po 314/17 (znanym obecnie orzekającemu Sądowi z urzędu) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Zgodził się z organami, że P. B. nie przysługuje status strony w postępowaniu z art. 50 i 51 P.b. w odniesieniu do obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że nie stanowią podstawy materialnoprawnej przyznania skarżącemu przymiotu strony przywołane w skardze przepisy P.b. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro P. B. nie przysługiwał przymiot strony, to organy trafnie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 14 listopada 2017 r. P. B. skierował za pośrednictwem Inspektora Powiatowego ponaglenie w sprawie nie załatwienia w terminie sprawy na podstawie art. 50 i 51 P.b. (k. 22 akt sądowych). Ze złożonego przez P. B. na etapie postępowania sądowego potwierdzenia odbioru wysłanej przez niego korespondencji wynika, że ponaglenie dotarło do organu 17 listopada 2017 r. (k. 19 i 21 akt sądowych). Dnia 20 listopada 2017 r. P. B. wniósł skargę na bezczynność Inspektora Powiatowego w sprawie postępowania z art. 50 i 51 P.b. w odniesieniu do budowy zespołu budynków mieszkalnych w [...] przy ul. [...], na działce [...] Zażądał zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie mu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") sumy pieniężnej w wysokości 15000 zł oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Powiatowy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd zaznacza, że konieczne okazało się rozważenie dopuszczalności skargi P. B. na bezczynność Inspektora Powiatowego, co pozostaje w związku ze sporem wokół jego przymiotu – jako strony postępowania – w sprawie, której przeprowadzenia żądał (to jest w postępowaniu z art. 50 i 51 P.b. wobec zespołu budynków mieszkalnych w [...] przy ul. [...], na działce [...]). Obecnie orzekający Sąd uznał, że skarga P. B. na bezczynność Inspektora Powiatowego w zakresie przeprowadzenia przez ten organ postępowania z art. 50 i 51 P.b. jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; z kolei kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, a także na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. P. B. pismem z dnia 21 listopada 2016 r. jednoznacznie zażądał przeprowadzenia przez Inspektora Powiatowego postępowania administracyjnego wobec obiektu budowlanego. Skarżący – co istotne – wyraźnie sprecyzował też, że domaga się przeprowadzenia konkretnego rodzaju postępowania, to jest znajdującego umocowanie w art. 50 i 51 P.b. Mając na uwadze tak jednoznaczne żądanie P. B. nie ulega wątpliwości, że Inspektor Powiatowy zobligowany był odpowiedzieć na nie w trybie procesowym, a do jego obowiązków należało: albo przeprowadzenie żądanej procedury i wydanie decyzji administracyjnej, albo wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Abstrahując w tym miejscu, jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ, nie ulega wątpliwości, że Inspektor Powiatowy obowiązany był w terminie określonym w K.p.a. (art. 35, art. 36) załatwić wniosek albo decyzją, albo postanowieniem, na które służy zażalenie (zgodnie z art. 61a § 2 K.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie). Powyższe oznacza, że niezależnie od tego jak organ zamierzał ocenić wniosek P. B. z dnia 21 listopada 2016 r. (w niniejszej sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność Sąd się w tej kwestii oczywiście wypowiadać), jego skutkiem musiało być wydanie jednego z orzeczeń określonych w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Bezczynność organu w zakresie wydania takich rozstrzygnięć jest natomiast zaskarżalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy Sąd zauważa, że w reakcji na wniosek P. B. z dnia 21 listopada 2016 r. Inspektor Powiatowy wydał postanowienie z dnia [...] 2016 r., [...] (k. 292, k. 315 akt administracyjnych). Jak zostało już wyżej wskazane, postanowienie to utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., II SA/Po 314/17 oddalił skargę P. B.. W tym miejscu należy zasygnalizować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych było niegdyś przedmiotem kontrowersji, czy dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd oceny terminowości działania organu, w sytuacji gdy ten załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Sąd w niniejszym składzie podziela zdecydowanie już obecnie dominujący pogląd, że wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o ewentualnym wymierzeniu grzywny (zob. wyroki z dnia 4 listopada 2015 r., II OSK 576/15, II OSK 591/15, orzeczenia.nsa.gov.pl, z powołanym tam orzecznictwem). Takie stanowisko jest aktualnie jeszcze bardziej umocowane z uwagi na zmianę art. 149 P.p.s.a., który przewiduje orzeczenie obejmujące "stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Przepis ten wskazuje, iż sąd może orzekać o stanach, które miały miejsce w przeszłości. Wracając do oceny zasadności skargi na bezczynność złożonej przez P. B. Sąd stwierdza, że jest ona bezzasadna. Pochodzące od skarżącego żądanie przeprowadzenia przez Inspektora Powiatowego postępowania w trybie art. 50 i 51 P.b. w odniesieniu do zespołu budynków mieszkalnych w [...] przy ul. [...], na działce [...] dotarło do organu 23 listopada 2017 r. (k. 292 akt administracyjnych). Już po 12 dniach Inspektor Powiatowy wydał postanowienie, którym załatwił wniosek P. B. w trybie procesowym, to jest na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia żądanego postępowania. Zgodnie z art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wskazano, wniosek P. B., który wpłynął do organu 23 listopada 2016 r. został przez organ załatwiony w terminie 12 dni. Nie sposób więc stwierdzić, że Inspektor Powiatowy dopuścił się bezczynności w jego załatwieniu. Ubocznie Sąd wyjaśnia, że w ramach niniejszej sprawy, która została wywołana skargą na bezczynność, badał jedynie terminowość działania Inspektora Powiatowego. W żadnym razie nie mógł zatem wypowiadać się o zasadności przyjętego sposobu rozstrzygnięcia organu (postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania). Z perspektywy oceny skargi na bezczynność istotne było tylko to, że organ załatwił sprawę, to jest zareagował na wniosek P. B. w trybie procesowym. Odnosząc się do argumentów skargi, w których skarżący wywodzi, że postępowanie w trybie art. 50 i 51 P.p.s.a. w odniesieniu do zespołu budynków przy ul. [...] w [...] zostało w istocie wszczęte z urzędu (czego wyrazem miała być kontrola z 22 listopada 2016 r.), Sąd wskazuje, iż stanowisko P. B. jest nietrafne. Z udokumentowanych czynności i samego protokołu nr [...] z dnia 22 listopada 2016 r. jednoznacznie wynika, że kontrola budowy została przez Inspektora Powiatowego przeprowadzona w ramach jego ogólnych kompetencji nadzorczych i kontrolnych nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 i art. 81a P.b.). Sam fakt kontroli nie świadczył o tym, że organ prowadził postępowanie administracyjne. W aktach brak zresztą zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania z urzędu. Końcowo Sąd wyjaśnia skarżącemu, że nie odmawia mu prawa do popierania tezy o jego uprawnieniach w odniesieniu żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do zespołu budynków przy ul. [...] w [...]. Jest to jednak zagadnienie, które może być badane przez Sąd tylko i wyłącznie w postępowaniu wywołanym skargą na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], którym utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] 2016 r., [...] Jak już wyżej wskazano skarga na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została rozpatrzona niepomyślnie dla skarżącego. Sądowi obecnie orzekającemu wiadomym jest jednak z urzędu, że P. B. złożył od wyroku skargę kasacyjną. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na bezczynność na podstawie art. 151 P.p.s.a., jako że Inspektor Powiatowy, którego terminowość działania była przedmiotem kontroli, nie dopuścił się bezczynności i załatwił żądanie skarżącego w terminach określonych w K.p.a. Sąd nie stwierdził też, iżby toczyło się przed organem jakiekolwiek inne (równoległe) postępowanie wszczęte z urzędu, co do którego P. B. byłby uprawniony stawiać zarzut bezczynności.