II SA/Po 314/17

Dnia 7 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2017 roku sprawy ze skargi P. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z [...] 2016 r. ([...]) na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r.. poz. 23) po rozpatrzeniu wniosku Pana P. B. z 21 listopada 2016 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie prawidłowości procesu budowlanego na budowie zespołu budynków mieszkalnych w [...], ul. [...], działka nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w postępowaniu z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami są: inwestor, zarządca, właściciel nieruchomości, na którego obszarze zlokalizowany jest obiekt budowlany, stanowiący przedmiot postępowania, właściciele nieruchomości sąsiednich, na których oddziaływa inwestycja, użytkownicy wieczyści tychże nieruchomości, a w szczególnych przypadkach także osoby uprawnione z tytułu ograniczonych praw rzeczowych, takich, jak użytkowanie, służebność, itp. Stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest natomiast projektant - także w przypadku, gdy swój interes prawny wywodzi z roszczeń cywilnoprawnych opartych na prawie autorskim. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/09: "Projektant budynku, którego dotyczy postępowanie naprawcze nie ma bowiem interesu prawnego w zaskarżaniu rozstrzygnięć organu administracji dotyczących zaprojektowanego przez niego obiektu budowlanego. Wyjaśnić tu należy skarżącemu, że powoływany przez niego art. 17 Prawa budowlanego określający uczestników procesu budowlanego, wymienia osoby które swoim działaniem kształtują proces budowy, co nie oznacza, że uczestnicy procesu budowlanego są z mocy tego przepisu stronami postępowania administracyjnego. Tylko inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który jest stroną podstępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę czy innych postępowań, dla których podstawę prawnomaterialną stanowią przepisy prawa budowlanego yide Prawo budowlane Komentarz C.H. Beck. Warszawa 2006. str. 254 i następne)". Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. B. wskazując, że rozstrzygnięcie organu opiera się na błędnej interpretacji przepisów prawa, nie uwzględniającej ich zmian i w związku z tym powołuje się na nieaktualne orzecznictwo, pomijając jednocześnie fakt istnienia nowszego i odmiennego orzecznictwa. P. B. podniósł, że PINB powołuje się na orzecznictwo dot. wywodzenia praw z tytułu praw autorskich skoro we wniosku z dnia 21 listopada 2016r. nie wywodził praw bycia stroną z tego tytułu. We wniosku powoływał się na prawa i obowiązki prawne wynikające bezpośrednio z ustawy Prawo budowlane, postanowienie fakt ten jednak pomija całkowicie. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że unormowanie zawarte w art. 61 a § 1 k.p.a. wskazuje, "że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. I OSK 1201/15). Organ powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 23 października 2014 r. (II OSK 923/13), iż "co do zasady krąg stron postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50- 51 p.b. powinien być tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego ustalanego na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20p.b. ". Wskazany przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza krąg stron postępowania jedynie do inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przepis art. 21 Prawa budowlanego przyznaje co prawda projektantowi w trakcie realizacji budowy różne prawa (wstęp na teren budowy i dokonywania zapisów w dzienniku budowy dotyczących jej realizacji; żądanie wpisu do dziennika budowy wstrzymania robót budowlanych- w razie stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia; wykonywania ich niezgodnie z projektem), jednak fakt bycia uczestnikiem procesu inwestycyjnego nie jest równoznaczny z posiadaniem przymiotu strony. Odróżnienia wymaga bowiem ogólne pojęcie procesu inwestycyjnego regulowanego przez przepisy Prawa budowlanego, w którym wymienieni w art. 17 uczestnicy mają określone prawa i obowiązki, od pojęcia postępowania administracyjnego, w którym występują strony legitymujące się własnym interesem prawnym. Legitymacja do występowania we własnym imieniu w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot proces inwestycyjny, przysługuje inwestorowi i innym stronom wykazującym własny interes prawny (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. II OSK 91/12). Z kolei w wyroku NSA w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. (II OSK 736/13) zawarte zostało stanowisko, że "projektant, będący profesjonalnym uczestnikiem procesu budowlanego, nie ma własnego interesu prawnego w takim postępowaniu administracyjnym, chyba że jest jednocześnie inwestorem bądź właścicielem (użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.)". Potwierdza to także, przywołany przez PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r. (VII Sa/Wa 1474/09; aktualny). Zgodnie z nim "z unormowań art. 28 KPA nie wynika, aby projektantowi budynku przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ". Skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł P. B. zarzucając: naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) o następującej treści: " W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia śprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." co wpłynęło na wynik orzeczenia w postanowieniu, naruszenie art. 61 § 1. i 61 a § 1. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) z powodu pominięcia możliwości wszczęcia postępowania organu I instancji z urzędu oraz faktu, że odmowa wszczęcia postępowania następuje tylko wtedy, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, naruszenie art. 28. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn, zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 5 ust. 1, art. 12 ust.6, art. 20 ust 1, ust. 2, ust. 4 , art. 21, art. 36a ust.6, art. 50, art. 51, art. 76 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną interpretację, że w niniejszej sprawie nie wynikają z tych przepisów moje prawa i obowiązki prawne uprawniające mnie do bycia stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi P. B. wskazał, że WWINB pominął fakt powoływania się przeze niego, zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak i w zażaleniu, na konkretne przepisy ustawy Prawo budowlane, które wskazuję jako źródło praw i obowiązków prawnych uprawniających do bycia stroną postępowania. To te konkretne prawa i obwiązki prawne dają przymiot strony postępowania a nie sam fakt bycia projektantem. Skarżący wskazał tu art. 36a ust. 6 prawa budowlanego podnosząc, że przepis ten określa obowiązek zwrócenia się do projektanta o dokonanie kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu budowlanego oraz nakłada na projektanta obowiązek zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunku i opisu) dotyczących odstąpienia. Skarżący wskazał, że organ powinien wszcząć przedmiotowe postępowanie z urzędu. Zdaniem P. B. postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone z jego udziałem na prawach strony w celu uszanowania jego praw i obowiązków prawnych, w tym do kwalifikowania odstępstw od projektu budowlanego i prawa żądania wstrzymania budowy. Stwierdzenie bowiem przez projektanta możliwości powstania zagrożenia, do czego ma prawo, obliguje kierownika budowy do wstrzymania robót budowlanych oraz bezzwłocznego zawiadomienia o tym organu nadzoru budowlanego - art. 22 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Skarżący w istocie zarzucił naruszenie przez orzekające w sprawie organy art. 28 k.p.a. w związku z przepisami art. art. 5 ust. 1, art. 12 ust.6, art. 20 ust 1, ust. 2, ust. 4 , art. 21, art. 36a ust.6, art. 50, art. 51, art. 76 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ustawy prawo budowlane. Stosownie natomiast do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1681/00; z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 755/06; z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12; z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 245/13). Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, czyli taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można mówić, jeżeli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W niniejszej sprawie organy administracji słusznie uznały, że P. B. status strony postępowania nie przysługuje. Przede wszystkim należy podnieść, że nie stanowią podstawy materialnoprawnej przyznania skarżącemu przymiotu strony w ww. postępowaniu przywołane w uzasadnieniu skargi przepisy ustawy Prawo budowlane. Wskazane w skardze przepisy art. 50, art. 51 ustawy prawo budowlane nie odnoszą się do projektanta. Z kolei przepisy art. 5 ust. 1, art. 12 ust.6, art. 20 ust 1, ust. 2, ust. 4 , art. 21, art. 36a ust.6, , art. 76 ust.3 ustawy Prawo budowlane wskazują wprawdzie na istnienie określonych obowiązków i praw projektanta, lecz są to obowiązki i prawa o charakterze nieprocesowym, gdyż wynikają z wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i wiążą się ściśle z samy procesem budowlanym. Przepisy te określają wymagania wobec profesjonalnych uczestników procesu inwestycyjnego gwarantujące prawidłowe i bezpieczne projektowanie i wykonywanie zadań inwestycyjnych, o których mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Należy jednak odróżnić ogólne pojęcie procesu inwestycyjnego regulowanego przez przepisy ustawy Prawo budowlane, w którym wymienieni w art. 17 uczestnicy mają określone prawa i obowiązki, od pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym występują strony tych postępowań legitymujące się własnym interesem prawnym (por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 91/12 i z 30 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1282/14 publ na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekające w sprawie organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nadto wyjaśniły w sposób wystarczający wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie można zatem przypisać im naruszenia art. 7 k.p.a. Skoro organy prawidłowo ustaliły, iż skarżący nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu do którego wszczęcia miał zamiar doprowadzić, nie naruszyły przepisów art. 28 k.p.a. i art. 61 § 1 i art. 61 a § 1 k.p.a. Skoro skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, to organy słusznie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.