II SAB/Po 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: ... na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę w zakresie bezczynności, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 497 zł ( czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 czerwca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało przekazane przez Burmistrza Miasta i Gminy W. odwołanie A. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjne "..." A. M. (dalej: A. M. lub skarżący), od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia ... 2015 r. nr ..., którą odmówiono A. M. ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy i rozbudowy budynku na budynek usługowy (hotel) z garażem na działce nr ..., obręb W.. Postanowieniem z dnia ... 2015 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: Kolegium lub SKO) działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: kpa) wskazało nowy termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2015 r., wyjaśniając, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z nadmiernej ilości spraw złożonych do Kolegium w stosunku do możliwości orzeczniczych. Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. A. M., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. P., wezwał Kolegium na podstawie art. 37 § 1 kpa do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie niezwłocznie wniesionego odwołania. Powołano, że zgodnie z art. 35 § 1 kpa organ w postępowaniu odwoławczym zobowiązany jest załatwić sprawę w ciągu miesiąca od jego otrzymania. Podniesiono, że argumentacja podana w postanowieniu Kolegium z dnia ... 2015 r. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy nie mogą usprawiedliwiać braki kadrowe oraz duża ilość spraw. Nie są to przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że SKO nie wyjaśniła, dlaczego sprawa do dnia dzisiejszego nie została załatwiona, pomimo upływu terminu wskazanego przez organ, a nadto strona nie została poinformowana ani o kolejnym przedłużeniu terminu i jego przyczynach, ani o nowym terminie załatwienia sprawy. Pismem z dnia 6 lutego 2016 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w P. przy rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza W. z dnia ... 2015 r. nr ... odmawiającej A. M. ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy i rozbudowy budynku na budynek usługowy (hotel) z garażem na działce nr ..., ... obręb W.. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 kpa i wniósł o orzeczenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, orzeczenie wobec organu grzywny w maksymalnym wymiarze, w przypadku dalszej bezczynności organu – zobowiązanie Kolegium do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przedstawił przebieg postępowania, wskazując, że sprawa do dnia wniesienia skargi nie została rozpatrzona. Następnie powołano przepisy art. 35 § 1 i 3 kpa i wskazano, że miesięczny termin na rozpatrzenie odwołania minął Kolegium w pierwszej połowie sierpnia 2015 r., a nierozpatrzenie do tego czasu odwołania świadczy o bezczynności organu. Uzasadniając rażące naruszenie prawa w związku z bezczynnością i przewlekłością postępowania przed Kolegium podniesiono, że jednoznacznie nieprawidłowo zastosowano przepisy o terminach załatwienia sprawy, a nadto nie podjęto żadnych czynności w sprawie, oprócz bezzasadnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, który to termin również nie został zachowany. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wskazując, że decyzją z dnia 27 stycznia 2016 r. nr ..., po rozpatrzeniu odwołania A. M. uchyliło decyzję Burmistrza W. z dnia ... 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że decyzję tę doręczono stronie skarżącej w dniu 10 lutego 2016 r. Podniesiono też, że nie każda bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, a bezczynność Kolegium w niniejszej sprawie nie wynikała ze złej woli, lecz była wynikiem zwiększonej liczby spraw wpływających do Kolegium. W konsekwencji za niezasadny Kolegium uznało wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje. Skarga okazała się w części zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczyła braku rozpoznania przez SKO w P. odwołania A. M. od decyzji Burmistrza W. z dnia ... 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy i rozbudowy budynku na budynek usługowy (hotel) z garażem na działce nr ..., ... obręb W.. Wyjaśnić należy, iż odwołanie to A. M. wniósł w dniu 17 czerwca 2016 r., a w dniu 30 czerwca 2015 r. zostało ono przekazane przez organ I instancji SKO w P.. Następnie, po wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia ... 2015 r. w trybie art. 36 § 1 kpa, informującego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 grudnia 2015 r. i podaniu przyczyn zwłoki (nadmierna ilość spraw złożonych do Kolegium w stosunku do możliwości orzeczniczych), skarżący pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. wezwał Kolegium na podstawie art. 37 § 1 kpa do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym uznać należało, że skarga była dopuszczalna, albowiem przed jej wniesieniem skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez Kolegium postępowania odwoławczego należy przytoczyć treść przepisu art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do przepisu art. 149 § 1a tej ustawy jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów i stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać na wstępie należy, że przed wniesieniem przez A. M. skargi, w dniu 27 stycznia 2016 r. SKO w P. rozpoznało odwołanie wydając decyzję uchylającą decyzję Burmistrza W. z dnia ... 2015 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W świetle tego należy stwierdzić, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a., zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został już wydany. W judykaturze przyjmuje się, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2014 r., II FSK 1779/14, Lex nr 1492884). Zważyć należy, iż przed wniesieniem skargi przez A. M., co miało miejsce w dniu 6 lutego 2016 r., SKO w P. w dniu 27 stycznia 2016 r. rozpoznało odwołanie wydając decyzję w dniu ... 2016 r. Tym samym na dzień wniesienia skargi organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności i dlatego Sąd w tym zakresie skargę A. M. oddalił, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Jednocześnie należało stwierdzić, że z analizy akt sprawy przekazanych do Sądu wraz ze skargą wynika, że w prowadzonym postępowaniu Kolegium nie wywiązało się z ustawowych obowiązków wynikających przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Tymczasem w przedmiotowej sprawie, od dnia otrzymania odwołania w dniu 30 czerwca 2015 r. do dnia wydania decyzji w dniu ... 2016 r. upłynęło prawie siedem miesięcy. Wprawdzie Kolegium postanowieniem z dnia ... 2015 r. wydanym na podstawie art. 36 § 1 kpa zawiadomiło strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2015 r. to nie tylko następnie tegoż terminu nie dotrzymało, wydając decyzję w dniu ... 2016 r., lecz również jako przyczyny zwłoki podało okoliczności, które jej nie usprawiedliwiały. Przypomnieć należy, że Kolegium wskazało, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z nadmiernej ilości spraw złożonych do Kolegium w stosunku do możliwości orzeczniczych. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko ugruntowane w tym względzie w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, że nie można zasadniczo uznać, aby przyczyny dotyczące niewystarczającej, w ocenie organu, jego obsady personalnej w stosunku do liczby prowadzonych spraw, mogły zostać zakwalifikowane jako "przyczyny niezależne od organu", w rozumieniu art. 35 § 5 kpa, uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Przesłanka ta dotyczy bowiem tylko obiektywnych zdarzeń, "zewnętrznych" względem organu i niezależnych od niego. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne, jak brak etatów czy środków finansowych. Problemy związane z ewentualnymi brakami kadrowymi organu rozpatrującego daną sprawę tudzież urzędu stanowiącego jego aparat pomocniczy, nie stanowią, co do zasady, "przyczyn niezależnych od organu", gdyż są to przyczyny pozostające "wewnątrz" – jeśli nie struktury samego organu, to aparatu administracyjnego jako całości – związane przede z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyrok NSA z 16.01.2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Skutki jakichkolwiek niedomagań w tym obszarze nie mogą być przerzucane na obywatela, ani inne podmioty spoza struktury administracji – a do tego prowadziłoby w istocie usprawiedliwianie nie dość sprawnego prowadzenia postępowania przyczynami takimi, jak właśnie niedostateczna obsada personalna, czy szerzej: niewydolność organizacyjna organu (por. też wyroki WSA: z 26.04.2013 r., II SAB/Gl 10/13; z 24.10.2013 r., II SAB/Op 57/13 – CBOSA). Reasumując stwierdzić należy, iż zwłoki organu odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania nie usprawiedliwia powołana "nadmierna ilość spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych". W tym kontekście należy przyznać rację skarżącemu, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 kpa, albowiem nieuzasadnione były przyczyny powołanej zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Tym samym Kolegium w sposób przewlekły prowadziło postępowanie zakończone decyzją z dnia ... 2016 r. Jednocześnie zdaniem Sądu, przewlekłe prowadzenie przez Kolegium postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Kolegium w dniu ... 2015 r. na podstawie art. 36 § 1 kpa zawiadomiło stronę o zwłoce i nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym do 31 grudnia 2015 r. Choć zaś podane przez SKO przyczyny zwłoki jej nie usprawiedliwiały, to należy wskazać, że od wyznaczonego terminu załatwienia sprawy (31.12.2015 r.) do wydania decyzji (... 2016 r.) nie upłynął miesiąc i w tym kontekście w ocenie Sądu nie można uznać, by przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 kpa. Dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt II. wyroku. Sąd przyznał rację skarżącemu co do konieczności wymierzenia Kolegium grzywny i na podstawie art. 149 § 2 w zw. z. art. 154 § 6 p.p.s.a. określił jej kwotę na 500 zł (pkt III. wyroku). Sąd ustalając grzywnę w podanej kwocie wziął pod uwagę przedstawione okoliczności oraz charakter i przedmiot sprawy administracyjnej, a także fakt, iż orzeczona grzywna nie ma dla skarżącego charakteru rekompensacyjnego oraz to, że stan bezczynności i przewlekłości ustał przed rozpoznaniem skargi. Zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej jak i prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym strony na negatywne skutki przewlekłości. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 3, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV. wyroku). Wyjaśnić należy, iż na koszty te składają się opłata skarbowa za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł, wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz pomniejszone o 100 zł wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – 380 zł. Sąd uznał, że stosownie do art. 206 p.p.s.a. zasadnym jest umniejszenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego z uwagi na uznanie skargi jedynie w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium.