II SAB/Po 28/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji "..." z siedzibą w P. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w przedmiocie wprowadzenia do środowiska przyrodniczego gatunków obcych; postanawia odrzucić skargę. /-/ B. Drzazga W dniu 7 marca 2016 r. Fundacja "..." z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ) w sprawie naruszenia zakazu określonego w art. 120 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm., dalej: u.o.p.),polegającego na wprowadzeniu obcych gatunków w rozumieniu tej ustawy na pododdziale ... Nadleśnictwa C.. Skarżąca Fundacja wniosła o wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów wpisu sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postępowanie w sprawie naruszenia zakazu określonego w art. 120 u.o.p. przez Nadleśnictwo C. w pododdziale ... polegającego na użyciu do nasadzeń w ramach odnowienia lasu obcych dla tego regionu gatunków: świerka oraz buka, RDOŚ prowadził jednocześnie z postępowaniem prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1789), zakończonym ostateczną decyzją z dnia ... 2015 r. znak .... W części dotyczącej naruszenia zakazów określonych w art. 120 u.o.p. decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia. W dniu 20 października 2015 r. Fundacja skierowała do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ odnosząc się do zażalenia w decyzji z dnia ... 2016 r. znak: ..., stwierdził, że: "W niniejszej decyzji pominięte zostaną podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczące zażaleń na bezczynność z art. 37 k.p.a., zgłaszane w odniesieniu do sprawy naruszania zakazów rozpatrywanej w trybie art. 120 u.o.p. oraz postępowania w trybie art. 37 u.o.p., jako że kwestie te pozostają poza zakresem niniejszego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie ustawy szkodowej." Skarżąca Fundacja wskazała, że organ wyższego stopnia nie wyznaczył RDOŚ dodatkowego terminu załatwienia sprawy, spełniony został natomiast wymóg wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. przed skierowaniem skargi do sądu na bezczynność organu. Fundacja przytoczyła treść art. 120 u.o.p., by stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie było uzasadnione racjonalną gospodarką leśną wprowadzanie obcych gatunków do środowiska, albowiem nie przewidywał ich wprowadzenia Plan Urządzenia Lasu, ani opis taksacyjny, czy też inny dokument, czy instrukcja. Choć zaś przepis art. 120 u.o.p. nie zawiera dyspozycji wydania decyzji administracyjnej w przypadku złamania zakazu wprowadzenia do środowiska gatunków obcych, jednak RDOŚ jako organ ochrony środowiska jest organem właściwym w sprawach wprowadzania do środowiska i przemieszczania w nim gatunków obcych i jego obowiązkiem jest załatwienie niniejszej sprawy w sposób zgodny z prawem krajowym i międzynarodowymi konwencjami. Ignorowanie zaś przez RDOŚ łamania zakazu określonego w art. 120 u.o.p. jest bezczynnością organu pomimo, że ustawa nie przewiduje wydania decyzji w tej sprawie. Fundacja wskazała, że przepis art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazują sąd administracyjny jako właściwy w sprawie orzekania o bezczynności RDOŚ w sprawie naruszenia zakazu określonego w art. 120 u.o.p. Podniesiono przy tym, ze wprowadzenie do środowiska przyrodniczego gatunków obcych jest wykroczeniem, a w przypadku działania znacznych rozmiarów może zostać uznane za przestępstwo przeciw środowisku. Zdecydowanie niewystarczającym zaś sposobem załatwienia sprawy przez RDOŚ byłoby jej przekazanie Policji, czy prokuraturze. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania, począwszy od pisma ... z dnia 5 czerwca 2014 r., którym wniesiono o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 37 u.o.p., aż pod wniesienie pismami z dnia 10 kwietnia 2015 r. przez Fundację ... i ... odwołań od decyzji RDOŚ z dnia ... 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 u.o.p. lub podjęcia niezbędnych działań zapobiegawczych lub naprawczych w pododdziale ... w Nadleśnictwie C. Następnie wskazał, że decyzją z dnia ... 2015 r. znak: ... Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu powyższych odwołań utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. RDOŚ wyjaśnił, że w ramach tego postępowania zbadał zarzut złamania zakazu z art. 120 u.o.p. już na wstępnym jego etapie, czym dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia z dnia ... 2014 r. W związku z powyższym skargę uznał za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należało jako niedopuszczalną odrzucić. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., a obejmuje on: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Jak wynika z powołanego art. 3 § 2 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna wówczas, gdy organ zobowiązany jest do wydania załatwienia sprawy administracyjnej jednym z rozstrzygnięć wymienionych w punktach 1-4 powołanego przepisu. W sytuacji, gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany przez stronę organ, to właściwym jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2012 r., I OSK 294/12, Lex nr 1136684). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi Fundacji "..." jest bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w przedmiocie naruszenia zakazu określonego w art. 120 u.o.p. polegającego na wprowadzeniu gatunków obcych w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody w pododdziale ... Nadleśnictwa C. Zważyć należy, iż przepis art. 120 ust. 1 u.o.p. określa, iż zabrania się wprowadzania do środowiska przyrodniczego oraz przemieszczania w tym środowisku roślin, lub grzybów gatunków obcych. Przepis art. 5 pkt 1c u.o.p. stanowi, że gatunkiem obcym jest gatunek występujący poza swoim naturalnym zasięgiem w postaci osobników lub zdolnych do przeżycia: gamet, zarodników, nasion, jaj lub części osobników, dzięki którym mogą one rozmnażać się. Środowiskiem przyrodniczym jest zaś krajobraz wraz z tworami przyrody nieożywionej oraz naturalnymi i przekształconymi siedliskami przyrodniczymi z występującymi na nich roślinami, zwierzętami i grzybami (art. 5 pkt 20 u.o.p.). Stosownie do przepisu art. 123 ust. 1 u.o.p. regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje kontroli przestrzegania przepisów o ochronie przyrody w trakcie gospodarczego wykorzystania zasobów i składników przyrody przez jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne. W ramach tej kontroli osoby upoważnione do jej przeprowadzenia mają prawo wstępu na teren należący do podmiotu kontrolowanego, żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli, a także wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów. Następnie zaś sporządzają z tych czynności protokół (art. 123 ust. 5 i 6 u.o.p.). Żaden z przepisów omawianej ustawy nie nakłada na regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązku władczego działania w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. wobec podmiotów, które naruszają zakaz określony w art. 120 ust. 1 u.o.p. Jednocześnie należy zważyć, że zgodnie z art. 131 pkt 9 u.o.p. kto wprowadza do środowiska przyrodniczego lub przemieszcza w tym środowisku rośliny, zwierzęta lub grzyby gatunków obcych – podlega karze aresztu albo grzywny. Powołany przepis ma charakter karny i ściśle odnosi się do treści zakazu określonego w art. 120 ust. 1 u.o.p.. Zgodnie zaś z art. 132 u.o.p. orzekanie w sprawach, o których mowa w art. 127 i 131, następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Przepis art. 9 § 1 tegoż Kodeksu określa zaś, że w sprawach o wykroczenia w pierwszej instancji orzeka sąd rejonowy, z zastrzeżeniem spraw określonych w art. 10 (sprawy dot. żołnierzy). Z kolei w myśl art. 17 § 1 Kodeksu oskarżycielem publicznym we wszystkich sprawach o wykroczenia jest Policja, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z powołanych przepisów wynika jasno, że sprawa naruszenia zakazu określonego w art. 120 u.o.p. jest sprawa karną (o wykroczenie), nie zaś sprawą administracyjną, a do podejmowania władczych działań w jej ramach właściwe są Policja i sąd powszechny, nie zaś regionalny dyrektor ochrony środowiska i sąd administracyjny. W związku z powyższym należy stwierdzić, że RDOŚ jako organ, któremu bezczynność zarzuciła skarżąca Fundacja w niniejszej sprawie, nie był właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ewentualnego naruszenia zakazu wprowadzenia do środowiska przyrodniczego gatunków obcych. W rezultacie nie można było postawić temuż organowi zarzutu bezczynności w tym zakresie, a tutejszy Sąd nie był właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy. W świetle powyższego należało niniejszą skargę jako niedopuszczalną, albowiem nie mieszczącą się w kognicji sądu administracyjnego, odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia. /-/ B. Drzazga