II SAB/Po 28/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. J. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy z wniosku L. O. datowanego na [...] czerwca 2021 r. o zmianę decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") w zakresie rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem L. O. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. L. O. zawnioskowała o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2021 r., [...], wyznaczonych do realizacji na dzień [...] czerwca 2021 r. (k. 2 akt administracyjnych). Wniosek obejmował wyznaczenie nowego terminu realizacji przedmiotowego obowiązku na dzień [...] października 2021 r. lub inny termin przypadający po tym dniu. W uzasadnieniu wskazano, że wykonanie określonych robót budowlanych w pierwotnie wyznaczonym terminie jest niemożliwe z uwagi na istniejący stan pandemii, który spowodował trudności w zatrudnieniu fachowców (związane z okresami przestoju w branży budowlanej). Jednocześnie L. O. podkreśliła, że pozostaje w niepewności co do utrzymania w mocy decyzji nakładającej na nią przedmiotowe obowiązki, gdyż w tej sprawie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe na wniosek T. J., nowego właściciela nieruchomości sąsiedniej. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki zawiadomił o wszczęciu na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2021 r., [...] w zakresie przedłużenia terminu wykonania obowiązków (k. 3 akt administracyjnych). Następnie pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Inspektor Wojewódzki zwrócił się do stron postępowania – J. G., S. P. i T. K. – o udzielenie w terminie 14 dni od otrzymania pisma odpowiedzi, czy wyrażają zgodę na zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2021 r., [...] w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku (k. 4 akt administracyjnych). W odpowiedzi na powyższe zgodę wyrazili: J. G. (pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., k. 6 akt administracyjnych) oraz S. P. (pismem z dnia [...] lipca 2021 r., k. 7 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] września 2021 r. Inspektor Wojewódzki – po ustaleniu nowego kręgu stron postępowania – zwrócił się do D. B., M. J. i T. J. o udzielenie odpowiedzi, czy wyrażają zgodę na zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2021 r., [...] w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku (k. 10 akt administracyjnych). W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] września 2021 r., zgodę wyraził D. B. (k. 13 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. T. J., reprezentowany przez J. K., złożył ponaglenie (z zarzutem bezczynności) Inspektora Wojewódzkiego (k. 22–23 akt administracyjnych). Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności; podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości oraz pociągnięcie do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa pracownika organu, który nie załatwił sprawy w terminie. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. (wpłynął do organu: [...] lipca 2021 r.) wszczęto postępowanie w sprawie przedłużenia terminu wykonania obowiązków określonych ostateczną decyzją. Zatem od wszczęcia postępowania minęło ponad 5 miesięcy, a sprawa nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2021 r., [...] (k. 14-16 akt administracyjnych). Wskazał, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że pod pojęciem "nabycia prawa" w rozumieniu art. 155 K.p.a. mieści się też nałożenie obowiązku, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W decyzji z dnia [...] marca 2021 r., [...] organ nakazał L. O. wykonanie określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomości w [...] przy ul. [...] (działka nr [...]) do stanu zgodnego z przepisami. W związku z powyższym, w decyzji doszło do nałożenia obowiązków, a więc znajduje zastosowanie art. 155 K.p.a. Inspektor Wojewódzki odniósł się także do kolejnej przesłanki – to jest zgody na jej zmianę decyzji udzielonej przez strony postępowania, w którym dana decyzja ta została wydana – wskazując, że przesłanka ta nie została spełniona. M. J. oraz T. J. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji w zakresie zmiany terminu na wykonanie obowiązków z niej wynikających. Z uwagi na fakt, że nie wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji, organ stwierdził, iż nie spełniono przesłanek z art. 155 K.p.a. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Inspektor Wojewódzki odpowiadając na zarzuty przywołane w ponagleniu wyjaśnił, że opóźnienie w wydaniu decyzji wynikało z wpływu znacznej ilości spraw do tutejszego Inspektoratu (k. 24-25 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Inspektor Wojewódzki nie dopuścił się bezczynności (k. 27–28 akt administracyjnych). Wskazał, że wprawdzie sprawa nie została załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a., ale organ nie pozostawał w sprawie bezczynny, gdyż cały czas podejmował działania mające na celu załatwienie sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. T. J., reprezentowany przez radcę prawnego G. W., złożył skargę na bezczynność Inspektora Wojewódzkiego wnosząc o wydanie decyzji przez organ bez zbędnej zwłoki (to jest uwzględnienie skargi w trybie autokontroli), zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie w przypadku niezałatwienia jej w trybie autokontroli, stwierdzenie, że Inspektor Wojewódzki dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 3–4 akt sądowych). Wskazał, że minęło 6 miesięcy od wszczęcia postępowania (doręczenia wniosku L. O. organowi), a sprawa nadal pozostaje nierozstrzygnięta. W odniesieniu do żądania przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. podkreślono, że wskazana suma nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody, a dla jej przyznania wystarczy sam fakt zaistnienia bezczynności. Kwota ta stanowi formę zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organów administracyjnych. Zaznaczono, że T. J. doznał szkody z powodu bezczynności Inspektora Wojewódzkiego, gdyż był zmuszony do wniesienia ponaglenia oraz musi znosić bierność organu w załatwieniu sprawy, będąc przy tym ograniczony w zakresie możliwości korzystania ze swojej nieruchomości. Kwestia wykonania obowiązków określonych decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2021 r., [...] ma istotne znaczenie dla podjęcia czynności inwestycyjnych w zakresie zagospodarowania działki T. J., w szczególności dotyczących usytuowania planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] z uwagi na nakaz zamontowania luksferów w ścianie granicznej budynku usytuowanego na działce [...]. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie (k. 10–11 akt sądowych). Wyjaśnił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikało ze skomplikowanego stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz konieczności przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Ponaglenie – stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. – wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu, w jakim można później złożyć skargę na bezczynność. W niniejszej sprawie T. J. pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. wniósł ponaglenie w sprawie wywołanej wnioskiem L. O. o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2021 r., [...], a ponaglenie to zostało rozpatrzone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi zostały spełnione. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., może między innymi zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Wyrok dotyczący bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania może, a w przypadku złożenia przez stronę skarżącą wniosku, powinien zawierać także rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny wymierzanej organowi lub sumy pieniężnej przyznawanej stronie skarżącej (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie okoliczności ukształtowały się w sposób specyficzny, gdyż – jak wskazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – Inspektor Wojewódzki po wniesieniu skargi, a przed jej przekazaniem Sądowi, [...] grudnia 2021 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2021 r., [...], o którą ubiegała się wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. L. O.. W takiej sytuacji odpadła potrzeba orzekania o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy. Art. 149 P.p.s.a. nie reguluje wprost jak należy postąpić w powyższej sytuacji procesowej. Niemniej w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że załatwienie po złożeniu skargi przez organ sprawy administracyjnej objętej zarzutem bezczynności czy przewlekłości, powoduje, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63). Nie dezaktualizuje to natomiast potrzeby wyrokowania czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaistniały oraz czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 1, poz. 7 oraz wyroki z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 oraz 7 lipca 2013 r., II OSK 2390/12). W aktualnym stanie prawnym w wyroku znaleźć się może także orzeczenie w przedmiocie grzywny lub sumy pieniężnej. Przystępując do oceny, czy w sprawie z wniosku L. O. datowanego na [...] czerwca 2021 r. Inspektor Wojewódzki dopuścił się bezczynności, Sąd stwierdza, że działanie organu uzasadniło postawienie mu tego zarzutu. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. W analizowanej sprawie wniosek L. O. o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2021 r., [...], złożony dnia [...] czerwca 2021 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2021 r.), został załatwiony decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., a więc po upływie 5 miesięcy i 26 dni od daty wpływu wniosku do organu. Z akt sprawy wynika, że Inspektor Wojewódzki nie zawiadomił w trybie art. 36 § 1 K.p.a. stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyn zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia. Z bezczynnością, wprost zdefiniowaną w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. (czyli bazowym terminie ustawowym) lub przepisach szczególnych, ani w terminie przedłużonym wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Jak zaznaczono, Inspektor Wojewódzki nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, ale i nie wyznaczył przy tym kolejnego terminu rozstrzygnięcia. Organ naraził się zatem na zarzut bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Z wymienionych powodów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku L. O. o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2021 r., [...], datowanego na [...] czerwca 2021 r. (punkt II. sentencji wyroku). Sąd zobowiązany jest nadto do oceny, czy stwierdzona bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, organowi w tym zakresie nie można stawiać aż tak daleko idących zarzutów, zwłaszcza że Inspektor Wojewódzki zmierzał do załatwienia wniosku i ostatecznie załatwił go z pewnym opóźnieniem. Organ zawiadomił strony pismem z dnia [...] lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania, a następnie zwrócił się do stron postępowania o udzielenie odpowiedzi czy wyrażają zgodę na zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2021 r., [...] w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. W kolejnym piśmie datowanym na [...] września 2021 r. Inspektor Wojewódzki – po ustaleniu nowego kręgu stron postępowania – ponowił pytanie o wyrażenie zgody na zmianę decyzji. Zatem organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, przeprowadzając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Czynności te pozostawały w związku ze sprawą i były konieczne. W konsekwencji Sąd uznał, iż stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III. sentencji wyroku). Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. należy wskazać, że Sąd nie znalazł w realiach sprawy podstaw do jego uwzględnienia. Jak wskazano już wyżej, bezczynność organu w niniejszej sprawie nie została oceniona jako bezczynność, która miałaby miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie akt administracyjnych nie można ustalić w jaki sposób organ rozplanował czynności postępowania, niemniej nie może ujść z pola widzenia, że jeszcze przed przekazaniem skargi Sądowi doprowadzono do zrealizowania czynności najważniejszej: Inspektor Wojewódzki wydał decyzję, o którą ubiegał się skarżący. Można więc stwierdzić, że organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., lecz przekroczenie ustawowego terminu nie było na tyle znaczące, aby zachodziła usprawiedliwiona potrzeba przyznania skarżącej swoistej i szczególnej "rekompensaty" za opieszałość administracji, jaką jest suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt V. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 6 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt II. sentencji wyroku), jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) (punkt III. sentencji wyroku). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej należało natomiast umorzyć zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż wniosek, którego rozpoznania dotyczyła bezczynność, został już merytorycznie rozpoznany (punkt I. sentencji wyroku). W pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. (punkt IV. sentencji wyroku). Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.