II SAB/Po 31/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. D. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności przebudowy I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie od 1 marca 2019 roku do 12 marca 2019 roku, II. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nakazał następcom prawnym inwestora H. S.: J. S., J. S. i M. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – przebudowa z rozbudową budynku gospodarczego i adaptacja na budynek mieszkalny, na nieruchomości w K., przy ul. [...], dz. nr [...]. W wyniku wniesionego przez zobowiązanych odwołania, W. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., [...], poza korektą wskazanej podstawy prawnej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 864/14, oddalił skargę J. S., J. S. oraz M. S. na decyzję WINB, który to wyrok został jednak uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 444/16. Ostatecznie – w konsekwencji przekazania sprawy do ponownego rozpoznania – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 71/18 uchylił obie wyżej wymienione decyzje organów nadzoru budowlanego. Prawomocny wyrok w tej sprawie wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 23 czerwca 2018 r. W dniu [...] r. B. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności przebudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 117/18 oddalił skargę uznając, że na datę 18 września 2018 r. Inspektor Powiatowy nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W ponownej skardze z dnia [...] r. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] B. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie; 2) stwierdzenie, że PINB w K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotem skargi jest przewlekłość organu od dnia 18 września 2018 r., albowiem od tego czasu organ już trzykrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, przy czym przedłużając termin do dnia 31 marca 2019 r. organ w istocie nie podał żadnej przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że prowadzi szeroki zakres czynności wyjaśniających i dowodowych w oparciu o wskazania określone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2018 r. Ponadto organ postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r. musiał z urzędu zawiesić postępowanie z powodu śmierci strony J. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie przebudowy budynku gospodarczego na działce [...] przy ul. [...] w K. (nr [...]). W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") skargę – w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że strona wniosła ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] r. Samego ponaglenia brak jest co prawda w aktach sprawy, jednakże znajduje się w nich zarówno pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. przekazujące ponaglenie W. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (k. 44 akt adm.), jak i postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], uznające wskazane ponaglenie za nieuzasadnione (k. 51 akt adm.). W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Kwestia ta nie była przy tym sporna między stronami. Następnie wyjaśnić należy, że do czasu nowelizacji K.p.a. i P.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] okazał się zasadny, choć zdaniem Sądu dotyczy to wyłącznie okresu od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 12 marca 2019 r. Rozpoczynając rozważania w tym zakresie w pierwszej kolejności podkreślić należy, że tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 117/18, przesądził, że na dzień 18 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o nr [...], wobec czego w niniejszej sprawie przedmiotem badania Sądu był sposób prowadzenia postępowania przez wskazany organ już po tej dacie. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do dnia [...] r. Uzasadniając zwłokę w załatwieniu sprawy organ wskazał, że musi dokonać oceny, czy podział rzeczy quoad usum wynikający z aktu notarialnego z dnia [...] r. obejmował teren, na którym została zrealizowana sporna inwestycja, a także uzyskać dodatkowe informacje i archiwalne dokumenty od Starosty oraz z Archiwum Państwowego w K. (k. 24 akt adm.). W tym kontekście Sąd zauważa, że konieczność oceny wyżej wskazanej okoliczności wynika wprost z udzielonych przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 71/18, wskazówek co do dalszego postępowania. Ponadto, w tym czasie organ w istocie oczekiwał na odpowiedź Archiwum Państwowego na pismo z dnia [...] r. (k. 23 akt adm.). Wobec tego przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] r. było zasadne. Dalej wskazać należy, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w związku ze wspomnianym wyrokiem Sądu z dnia 12 kwietnia 2018 r. postanowił zobowiązać następców prawnych inwestora H. S., tj. J. S., J. S.-K. oraz M. S. do usunięcia stwierdzonych naruszeń w przedłożonym projekcie budowlanym do dnia [...] r., albowiem projekt budowlany przedłożony do sprawy przez H. S. został sporządzony w 2009 r. i nie spełniał wymogów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w oparciu o wskazania Sądu uznał, że podział rzeczy quoad usum wynikający z aktu notarialnego z grudnia 1951 r. obejmował teren, na którym zrealizowana została sporna inwestycja. Z kolei z uwagi na pozytywne ustalenia w tym zakresie organ za skuteczne uznał oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez H. S. i J. S. w 2009 r. (k. 26 akt adm.). Zdaniem Sądu z uwagi na wyznaczenie stronom terminu do usunięcia naruszeń w przedłożonym projekcie budowlanym do [...] r., zasadnym stało się więc przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] r. (k. 27 akt adm.). Zdaniem Sądu zasadne okazało się również kolejne przedłużenie terminu rozpoznania sprawy przez organ do dnia [...] r., co nastąpiło zawiadomieniem z dnia [...] r. (k. 32 akt adm.). Należy bowiem zauważyć, że w dniu [...] r., a więc w terminie otwartym do przedłożenia zaktualizowanego projektu budowlanego, strona wystąpiła o zmianę postanowienia PINB w K. z dnia [...] r. poprzez przedłużenie terminu do przedłożenia kompletnej dokumentacji do dnia [...] r. Strona wyjaśniła, że konieczność przedłużenia terminu wynika z terminów wykonania prac projektowych przedstawianych przez biura projektowe. Do pisma dołączono adresowane do strony pismo z dnia [...] r., w którym uprawniony projektant wskazał, że z uwagi na duży zakres opracowania i inne zobowiązania, dokumentację wskazaną w postanowieniu PINB z dnia [...] r. może sporządzić do dnia [...] r. i ustalenie terminu wykonania zlecenia do tej daty stanowi warunek jego przyjęcia (k. nienumerowana akt adm.). Zasadnym było więc wydanie przez PINB w dniu [...] r. postanowienia nr [...] zmieniającego postanowienie z dnia [...] r. w zakresie terminu do usunięcia stwierdzonych naruszeń w projekcie budowlanym do dnia [...] r. (k. 31 akt adm.), a co za tym idzie, przedłużenie terminu rozpoznania sprawy do dnia [...] r. Niemniej jednak Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 12 marca 2019 r. W kontekście powyższego wskazać należy, że w dniu [...] r., a więc już po upływnie wyznaczonego terminu do usunięcia stwierdzonych naruszeń w projekcie budowlanym, strona poinformowała organ, że kompletną dokumentację przedłoży nie później niż [...] r. (k. 36 akt adm.). W dniu [...] r. organ przedłużył więc termin rozpoznania sprawy do dnia [...] r., wskazując jako powód podjęte działania wyjaśniające określone wyrokami IV SA/Po 71/18 i II OSK 444/16, choć w istocie prócz wystosowania w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w K. wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (k. 38 akt dam.), nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w sprawie. Organ nie zmienił również formalnie postanowienia w zakresie terminu do usunięcia stwierdzonych naruszeń w projekcie budowlanym, ani nie wydał nakazu rozbiórki w związku z nieprzedłożeniem w terminie kompletnej dokumentacji. Przewlekłość w postępowaniu organu ustała jednak w dniu [...] r., albowiem po powzięciu informacji w dniu [...] r. o śmierci strony J. D. (k. 40 akt adm.), organ wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji o śmierci wskazanej strony do Urzędu Stanu Cywilnego w K. (k. 42 akt adm.). W dniu [...] r. PINB uzyskał potwierdzenie informacji o śmierci J. D. (k. 49 akt adm.). Wobec tego organ pismem z dnia [...] r. wystąpił do Sądu Rejonowego w K. z prośbą o udzielenie informacji, czy wydano dotychczas postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej (bądź sporządzono akt poświadczenia dziedziczenia), a jeżeli nie, to czy toczy się przed sądem postępowanie w tej sprawie (k. 52 akt adm.). W tym samym dniu PINB wydał również postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego z powodu śmierci strony J. D. (k. 53 akt adm.). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w pkt I wyroku stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie od dnia 1 marca 2019 roku do dnia 12 marca 2019 roku. Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd z uwagi na przedział czasowy stwierdzonej przewlekłości stwierdził w pkt II wyroku, że przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. odnieść należy bowiem do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/19). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okres braku aktywności procesowej organu nie był na tyle znaczny, by przypisać mu cechę rażącego. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt III wyroku). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości. Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, nie dostrzega podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w wymienionym wyżej przedmiocie. Sąd nie mógł się również przychylić do wniosku strony o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, albowiem do czasu ustanowienia następców prawnych J. D. i podjęcia postępowania w sprawie, organ może podejmować czynności wyłącznie niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 K.p.a.). O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).