II SAB/Po 42/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność A Sp. z o.o. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od A Sp. z o.o. [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 19 lutego 2013r. S. C. (zwany dalej Skarżącym) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zwrócił do E. sp. z o.o w [...] w oparciu o treść art. 4 ust.1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływanej jako u.d.i.p.) o udostępnienie kserokopii decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów na podstawie których na nieruchomości Skarżącego została posadowiona infrastruktura elektroenergetyczna oraz nastąpiła jej ewentualna modernizacja. W odpowiedzi na to pismo [...] sp. z o.o pismem z dnia 28 marca 2013r. podała, że ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie wynika, że na terenie działek nr [...] zlokalizowana jest elektroenergetyczna linia napowietrzna średniego napięcia [...] wybudowana przed 1939 rokiem a wyremontowana przed 1979r.w niezmienionej trasie. Ponadto na działkach nr [...] i [...] znajduje się elektroenergetyczna linia napowietrzna niskiego napięcia 0,4 kV wybudowana również przed 1939 rokiem a wyremontowana w 1977 roku w niezmienionej trasie. Pismem z dnia 16 stycznia 2014r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność E. sp. z o.o. w [...] polegającą na: 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 19 lutego 2013r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 2. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p Wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu podał, że strona nie jest związana żadnym terminem do wniesienia takiej skargi, skarga nie musi być poprzedzona uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, E. jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie. Z całą pewnością żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżący podał, że na wniosek z 19 lutego 2013r. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych otrzymał odpowiedź z 28 marca 2013r., która nie zawierała rozstrzygnięcia złożonego wniosku. W ocenie Skarżącego E. była zobowiązana do udzielenia żądanej informacji. Skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o w [...] wniosła o oddalenie skargi ewentualnie umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podała, że wezwanie o udostępnienie dokumentów dot. posadowienia linii w piśmie Skarżącego z dnia 19 lutego 2013r. zostało przeoczone. Po wniesieniu skargi E. skierowała do Skarżącego dodatkową informację pismem z dnia 4 lutego 2014r. i przesłała posiadane kserokopie dokumentów. Z tych względów w ocenie zobowiązanego udzielona przez niego informacja usunęła stan bezczynności podmiotu, wobec czego wnosi o umorzenie postępowania. Pismem z dnia 4 lutego 2014r. zobowiązana spółka podała, że w jej zasobach archiwalnych brak jest decyzji administracyjnych dotyczących budowy infrastruktury energetycznej na gruncie Skarżącego, bowiem infrastruktura ta wybudowana została w okresie przedwojennym. W załączeniu przesłano Skarżącemu kserokopie dokumentów z remontu linii średniego i wysokiego napięcia: 1. [...] Protokół odbioru technicznego po remoncie nr [...] z [...]1979r. (słabo czytelny), 2. nn - Protokół odbioru technicznego [...] z dnia [...]1961r., 3. nn- Protokół odbioru technicznego [...] z dnia [...]1961r., 4. nn- Protokół odbioru technicznego [...] z dnia [...] 1971r. (słabo czytelny). Postanowieniem z dnia 5 marca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu zakończenia postępowania, wszczętego przed Trybunałem Konstytucyjnym na skutek pytania prawnego Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Sprawa została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. K 58/13. Do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie nie została rozpoznana, nie został wyznaczony termin rozprawy. Nadto, co istotne Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w piśmie z 24 kwietnia 2015r. w sprawie K 58/13 cofnął większość zarzutów wniosku, w tym dotyczących zbadania zgodności art. 113 ust.1, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a, lit b lub lit c, art. 145 § 1 pkt 3, art. 145 § 2, art. 146 § 1 I § 2, art. 147 § 1 ppsa z art. 2 i art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 141 ust. 4 i art. 149 ppsa z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji i sprecyzował wniosek w zakresie m.in. dotyczącym ochrony prywatności, danych osobowych, przepisów art. 23 u.d.i.p., które nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. (informacja powszechnie znana ze strony internetowej Trybunału Konstytucyjnego trybunał.gov.pl) Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ppsa postanowieniem z dnia 20 maja 2016r. podjął zawieszone postępowanie. Strony po podjęciu postępowania w sprawie nie złożyły dodatkowych pism procesowych, nie poinformowały również o zmianie stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z 9 kwietnia 2014r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015.658) na mocy art. 2 tej ustawy stosuje się przepis art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Przepisy te zostały bowiem zmienione w art. 1 pkt 1 lit b i c oraz w art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej, które nie zostały wymienione w art. 2 ustawy zmieniającej jako te, które stosuje się w nowym brzmieniu do sprawy wszczętych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i w tym zakresie stosuje się przepisy w dotychczasowym brzmieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2015.2058, zwanej dalej u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność [...] sp. z o.o. w [...] w zakresie udostępnienia stronie skarżącej wszelkich dokumentów w tym decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania Spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje, tj. dokumenty i decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (spraw administracyjnych), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, dotyczącej lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Strona skarżąca skonkretyzowała wniosek poprzez podanie konkretnego położenia linii energetycznej, co do których udzielenia informacji się domaga. Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej" Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne [...] Sp. z o.o. jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznych. Okoliczności te sporne nie były, nie budziły również wątpliwości stron. Powyższe oznacza, że Spółka powinna zakończyć wszczęte na wniosek strony skarżącej postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej – udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do udzielenia informacji wynosi 14 dni. Jak wynikało z odpowiedzi na skargę i przedłożonych dokumentów spółka przeoczyła żądanie udzielenia informacji publicznej we wniosku strony z dnia 19 lutego 2013r. Udostępniła żądane informacje przy piśmie z dnia 4 lutego 2014r. po złożeniu przez Skarżącego skargi. Do pisma tego spółka dołączyła bowiem posiadane dokumenty dotyczące linii elektroenergetycznej wskazane we wniosku. Z powyższego wynika, że przedsiębiorstwo E. sp. z o.o w [...] pozostawało w stanie bezczynności w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jednakże stan bezczynności ustał w dniu 4 lutego 2014 r., kiedy to zostały Skarżącemu dostarczone posiadane przez spółkę żądane dokumenty. Z tego względu niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ppsa jako bezprzedmiotowe, biorąc pod uwagę zastosowanie w niniejszej sprawie dotychczasowych przepisów z uwagi na fakt, że sprawa została wszczęta przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 9 kwietnia 2015r. opisanej na wstępie zważeń sądu. (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Z tych względów orzeczono jak w pkt I wyroku. Odnosząc się do kwestii, czy bezczynność [...] – która wystąpiła w niniejszej sprawie – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że bezczynność organu trwała od dnia 19 lutego 2013r. do dnia 4 lutego 2014r. r., jednak przy ocenie charakteru naruszenia prawa długość okresu bezczynności nie jest wyłącznym kryterium oceny. Należy zauważyć, że w wymienionym okresie strony prowadziły korespondencję dotyczącą służebności przesyłu, Skarżący nie zwrócił uwagi na brak pełnej odpowiedzi na pismo z 19 lutego 2013r., skarga jego wpłynęła do spółki w dniu 27 stycznia 2014r., a w dniu 4 lutego 2014r. otrzymał wnioskowane dokumenty. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji nie miała rażącego charakteru. Z tych względów orzekł jak w pkt II wyroku na podstawie art.149 § 1 zd.2 ppsa w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą zmieniającą z 9 kwietnia 2014r. wskazaną na wstępie zważeń Sądu O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa i § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. Dz.U.2015.1804), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłata od pełnomocnictwa).