II SAB/Po 44/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. (data wpływu do organu – [...] stycznia 2018 r.) A. G. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego "o udostępnienie w formie kserokopii na piśmie szczególnie jadłospisów diety podstawowej "P", lekkostrawnej "L" za okres od września 2016 r. do maja 2017 r. oraz podania nazw na piśmie wszystkich wydawanych posiłków osadzonym w ZK i gramowych opisów porcji wydawanych osadzonym". W odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego wskazał, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."), że wydanie jadłospisów za okres od [...] września 2016 r. do [...] maja 2017 r. wiąże się z dodatkowymi kosztami związanymi ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia. W związku z powyższym od wnioskodawcy zostanie pobrana opłata w wysokości [...] zł, a jej uniknięcie jest możliwe w przypadku zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji. Mając powyższe na względzie pouczono wnioskodawcę, że brak zmiany wniosku lub jego wycofania w terminie 14 dni będzie skutkować naliczeniem opłaty w kwocie [...]zł. Odnosząc się do wniosku dotyczącego gramatury posiłków wyjaśniono, że naliczenie poszczególnych składowych posiłków odbywa się zgodnie z wytycznymi zawartymi w § 20 pkt 1 Zarządzenia Nr 66/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 06 września 2010 r. w sprawie gospodarki żywnościowej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, gdzie wskazano finalną wagę dania gotowego. Jak wyjaśniono gramatura składowych śniadań i kolacji oraz nazwy przygotowanych potraw znajdują się w opisowej części jadłospisu. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (data wpływu do organu - [...] lutego 2018 r.) skarżący podtrzymał swój wniosek, natomiast pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego ponowił informację zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Następnie w dniu [...] marca 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego przesłał wnioskodawcy kserokopię 273 jadłospisów, przesyłając jednocześnie notę obciążeniową na kwotę [...]zł. Pismo powyższe zostało doręczone wnioskodawcy w dniu [...] kwietnia 2018 r. (k. 19 akt sądowych). Datowaną na dzień 25 marca 2018 r. skargą (data nadania [...] marca 2018 r.) A. G. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego we Wonkach w zakresie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej ze stycznia 2018 r. wskazując, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał on wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej oddalenie argumentując, że opóźnienie w doręczeniu informacji publicznej wynikało z przetransponowania wnioskodawcy do aresztu śledczego w P.. Pismem procesowym z dnia 25 września 2018 r. pełnomocnik A. G., uzupełniając wniesioną skargę zauważył, że organ pozostawał w bezczynności do dnia udzielenia informacji publicznej. Przyjmując, że termin 14 dni rozpoczął swój bieg od daty wpływu wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2018 r., udzielenie wnioskowanej informacji z dniem [...] marca 2018 r. oznaczało naruszenie ustawowych terminów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zwrócono uwagę, że udzielona informacja nie zawierała wyszczególnienia gramatury poszczególnych posiłków oraz zakwestionowano naliczoną opłatę. Pismem procesowym z dnia 19 listopada 2018 r. Dyrektor Służby Więziennej wyjaśnił, że kserokopie jadłospisów zostały doręczone w oryginalnej formie, która nie zawiera gramatury dań gotowych w wymienionych w zarządzeniu nr 66/2010, dostępnego na stronie BIP Służby Więziennej. W oryginalnych jadłospisach brak jest gramatury porcji mięsa lub wędlin podawanych obróbce termicznej, gdyż różni się waga produktów surowych i produktu po obróbce. Równocześnie wyjaśniono, że naliczona skarżącemu oplata została umorzona decyzją Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującego to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu Karnego był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę stanął jednakże na stanowisku, że informacja, o udzielenie której wnioskował skarżący nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak, zauważyć należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych - niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W ocenie Sądu jadłospis niewątpliwie nie stanowi dokumentów, o jakich mowa w art. 6 pkt 4 u.d.i.p., a więc nie odnosi się do treści dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających. Sąd zwraca uwagę, że kwestię wyżywienia osób osadzonych w zakładach karnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2016 r. poz. 302). Przywołane rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 109 § 3 Kodeksu karnego wykonawczego (Kkw). Zgodnie z tym przepisem Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje posiłków i napojów wydawanych osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych, ich wartość odżywczą i energetyczną, a także minimalny dzienny koszt posiłków i napojów, uwzględniając wiek, stan zdrowia osadzonego i rodzaj wykonywanej przez niego pracy, konieczność zapewnienia posiłków i napojów osadzonym przyjmowanym do zakładu karnego lub aresztu śledczego i je opuszczającym, oraz przebywającym poza zakładem karnym lub aresztem śledczym, a także mając na uwadze konieczność zapewnienia warzyw i owoców w ciągu dnia. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że w § 2 ust. 1 rozporządzenia wymienione zostały rodzaje posiłków jakie wydawane są osobom osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych. Mowa jest o poszczególnych rodzajach diet wydawanych ze względu na konkretną sytuację osób osadzonych. Należy również wskazać, że poszczególne rodzaje posiłków, wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia, stanowią obligatoryjny element wyżywienia osadzonych w zakładach karnych oraz aresztach. W powyższym świetle przyjąć należało, że informacje dotyczące konkretnego jadłospisu dziennego nie stanowią informacji publicznej. Wniosek skarżącego dotyczący jadłospisów diety podstawowej "P", lekkostrawnej "L" za okres od września 2016 r. do maja 2017 r. oraz podania nazw na piśmie wszystkich wydawanych posiłków osadzonym w ZK i gramowych opisów porcji wydawanych osadzonym nie odnosi się bowiem do dokumentu spełniającego opisane powyżej kryteria. W ocenie Sądu nie sposób tym samym skutecznie zarzucić Dyrektorowi Zakładu Karnego, że ten pozostawał w bezczynności, gdyż wniosek skarżącego nie odnosił się do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.