II SAB/Po 45/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. I., M. K., E. K. na bezczynność Gminy N. w przedmiocie przywrócenia funkcjonowania szkoły podstawowej; oddala skargę. /-/ M. Kwiecińska /-/ T. Świstak /-/ B. Drzazga Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. E. I., M. K. i E. K., powołując się na art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniosły skargę na bezczynność Gminy N. w zakresie wykonania prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: 1. z dnia z dnia 19 lutego 2009 r. o sygn. akt IV Po 398/08, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], 2. z dnia 4 czerwca 2009 r. o sygn. akt IV Po 397/08, którym stwierdzono niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jednocześnie domagając się: – wymierzenia grzywny Gminie N. reprezentowanej przez Wójta Gminy N., – orzeczenia istnienia obowiązku odtworzenia Szkoły Podstawowej w [...] – przyznania odszkodowań stanowiących rekompensaty dla skarżących z tytułu utraconych wynagrodzeń oraz składek na ubezpieczenia społeczne, a także innych elementów pochodnych, które zobowiązany jest odprowadzić pracodawca. Wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżące wskazały, iż są nauczycielami zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w [...] i posiadają interes prawny w ponownym uruchomieniu placówki. Interes ten wiąże się między innymi z uprawnieniem do wynagrodzenia, które przysługiwałoby im z tytułu zatrudniania w Szkole. Następnie wskazały, że pomimo prawomocności dotychczasowych wyroków dotyczących uchwał w sprawie likwidacji Szkoły, nadal nie podjęto działań mających na celu zapewnienie ponownego funkcjonowania (odtworzenia) placówki. Z tego powodu skierowały wezwanie do Gminy N., do której zadań własnych należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach z zakresu edukacji publicznej (art. 7 ust 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym). Wybór Gminy N., jako adresata wezwania, był podyktowany również tym, że w ustawie Karta Nauczyciela ustawodawca posługuje się pojęciem "organu prowadzącego szkołę" (art. 30 ust. 6, art. 54 ust 7, art. 56 ust. 2). Zdaniem skarżących organem takim jest właśnie Gmina N., którą reprezentuje na zewnątrz oraz kieruje jej sprawami bieżącymi Wójt (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Ponadto do zadań Wójta należy przygotowywanie projektów uchwał rady gminy (art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W uzasadnieniu skarżące odniosły się także do stanowiska organu dotyczącego braku legitymacji do wniesienia skargi po ich stronie. Podały, że jest to pogląd sprzeczny z wskazanymi prawomocnymi wyrokami, w których Sąd uznał ich prawo do zaskarżenia obu wcześniejszych uchwał dotyczących likwidacji szkoły. Skarga na bezczynność ma na celu zapewnienie realizacji prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. E. I., M. K. i E. K. podniosły też, że przyjęcie innego stanowiska powodowałoby, iż z jednej strony miałyby one prawo do wnoszenia skarg na wadliwe uchwały, przy jednoczesnym braku uprawnień do wyegzekwowania prawomocnych orzeczeń. Zdaniem skarżących nie przekonuje również argumentacja dotycząca nieodwracalnych skutków prawnych likwidacji Szkoły. Podnoszenie takiego zarzutu stanowi niebezpieczeństwo dla porządku prawnego, gdyż każdy niezadowolony z danego orzeczenia mógłby podejmować działania mające na celu usankcjonowanie danego stanu rzeczy metodą faktów dokonanych, a następnie powoływałby się na to, że nastąpiły nieodwracalne skutki w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wyjaśnił, że została ona wniesiona przeciwko podmiotowi, który nie jest w postępowaniu biernie legitymowany. Zaznaczył, że to nie Gmina, a Rada Gminy N. jest na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) organem właściwym w sprawie wyrażenia zamiaru likwidacji szkoły i podjęcia decyzji w tym zakresie. Wójt dodał także, że zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy "właściwy organ" gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zdaniem Wójta byli nauczyciele zlikwidowanej szkoły nie mają też interesu prawnego w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym do wnoszenia skargi na bezczynność w zakresie podjęcia uchwały intencyjnej, kierowanej do rodziców faktycznie nieistniejącej placówki edukacyjnej. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1340/09. Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt podkreślił, że żaden przepis nie określa terminu początkowego rozpatrzenia ponownie sprawy dotyczącej wyrażenia zamiaru likwidacji szkoły, w szczególności w wyniku uchylenia wcześniejszej uchwały. Co więcej, z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że ustawodawca określił jedynie termin końcowy podjęcia takiej uchwały: na 6 miesięcy naprzód przed końcem roku szkolnego, czyli do końca lutego 2010 r. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło jednak później, co spowodowało, że termin do podjęcia uchwały, o którą wnoszą skarżący jeszcze nie upłynął. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów rozstrzygnięcia należy poczynić pewne uwagi porządkujące, związane z charakterem żądań przedstawionych w skardze: E. I., M. K. i E. K. wniosły nie tylko o orzeczenie istnienia obowiązku odtworzenia Szkoły Podstawowej w [...], ale także domagały się wymierzenia Gminie N. grzywny w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) oraz przyznania na ich rzecz odszkodowań stanowiących rekompensaty tytułu utraconych wynagrodzeń oraz składek na ubezpieczenia społeczne, a także innych elementów pochodnych, które zobowiązany jest odprowadzić pracodawca. Wnioski dotyczące wymierzenia grzywny - jako, że podlegają rozpoznaniu w ramach odrębnej sprawy (por. uchwała z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08, publ. ONSAiWSA 2008/3/42, ZNSA 2008/3/125, OSP 2008/9/91) - wydzielono i zarejestrowano pod odrębnymi sygnaturami. Żądania zasądzenia na rzecz skarżących odszkodowań okazały się natomiast niewłaściwie skierowane do Sadu administracyjnego, stąd ich zasadność nie mogła być przez ten Sąd w żaden sposób przesądzana. Zasadniczym żądaniem skargi złożonej w tej sprawie było natomiast orzeczenie "istnienia obowiązku odtworzenia Szkoły Podstawowej w [...]" przez Gminę N. Oznacza to, że E. I., M. K. i E. K. nie domagają się ponownego wydania przez Radę Gminy uchwał w sprawie likwidacji placówki (tak odczytuje intencje skarżących Wójt w odpowiedzi na skargę), a stwierdzenia przez Sąd obowiązku jednostki samorządu terytorialnego jej ponownego zorganizowania i prowadzenia. Sąd w tej sprawie - związany prawomocnymi wyrokami z dnia z dnia 19 lutego 2009 r. o sygn. akt IV Po 398/08, którym stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz z dnia 4 czerwca 2009 r. o sygn. akt IV Po 397/08, którym stwierdzono niezgodność z prawem uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] - obowiązany był uznać legitymację skarżących do złożenia skargi. Pomimo uwag Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesionych w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1340/09, Sąd nie może bowiem przyjmować założeń sprzecznych z ustaleniami będącymi podstawą wydania wyroków uwzględniających skargi w sprawach o sygn. akt IV Po 398/08 oraz o sygn. akt IV Po 397/08, które nie zostały skutecznie podważone na skutek skarg kasacyjnych. W szczególności Sąd w tej sprawie nie może uznać, że działanie lub zaniechanie organów Gminy N. w zakresie dotyczącym likwidacji (i odtworzenia) Szkoły Podstawowej w [...] nie dotyczy interesu prawnego skarżących - jako byłych pracowników placówki. Należy mieć na uwadze, że z reguły prawo sądowoadministracyjne nie jest źródłem indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, którego naruszenie legitymowałoby do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wyjątkiem od tej reguły jest m.in. skarga na bezczynność w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego przewidziana w art. 154 P.p.s.a. w sprawach skargi na uchwałę. Wprawdzie pierwotnym źródłem interesu prawnego jest prawo materialne, którego naruszenie uzasadniałoby uwzględnienie skargi przez sąd, ale już art. 154 P.ps.a., a więc przepis procesowy, jest wyłącznym źródłem ochrony strony, która uprzednio uzyskała korzystny dla siebie wyrok , a teraz skarży się, że ów wyrok jest ignorowany przez organ administracyjny. ( por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego, Komentarze LexisNexis, Warszawa 2010, wyd. 4, str. 811-812). Powyższe nie oznacza jednak automatycznego uznania zasadności żądań E. I., M. K. i E. K. Osoby, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w wyniku bezczynności organów gminy w zakresie czynności nakazanych prawem mogą w trybie art. 101a ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) żądać nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na ich rzecz, na koszt i ryzyko gminy. Zasadność skargi na bezczynności opartej o art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zależy zatem od oceny czy gmina (działająca za pośrednictwem swoich organów) zaniechała czynności, do których wykonania w danym kontekście faktycznym i prawnym, była zgodnie z prawem obowiązana. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 154 P.p.s.a. skarga na niewykonanie orzeczenia sądu administracyjnego może być wniesiona tylko w jednym z dwu przypadków, a mianowicie: - w razie niewykonania przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, albo - w razie bezczynności organu administracji publicznej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Zatem z bezczynnością organu w drugim wskazanym wyżej przypadku mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 lub 2 albo § 2, art. 146-148 lub 150 P.p.s.a. skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. i uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminie prawem określonym. Należy jednak mieć na uwadze, że nie zawsze w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę konieczne będzie wydawanie nowego aktu lub czynności przez organ administracji publicznej. Nie każdy też akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. jest wydawany w postępowaniu, w którym przepisy regulują terminy do ich wydawania. W związku z tym, jeśli stosownych terminów nie ma, nie można zarzucać organowi, że pozostaje w bezczynności po wyroku sądu administracyjnego.(por. T.Woś, M. Romańska, "Niewykonywanie" wyroków sadu administracyjnego i uprawnienia z tym związane ( art. 154 p.s.a.), PPP 2007, Nr 3, str. 30-36). Rozstrzygające w tym zakresie dla niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy szkoła i placówka, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. W myśl art. 5 ust. 5b jednostki samorządu terytorialnego mogą także zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Jednocześnie w myśl art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a do potrzeb takich należą sprawy edukacji publicznej. Powołane przepisy formułują generalny obowiązek i uprawnienie gminy do organizowania oświaty na jej terenie w ramach zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego. Z regulacji tych nie można jednak wyprowadzić wniosku, że zorganizowanie i prowadzenie konkretnej placówki w określonym miejscu jest obowiązkiem gminy nakazanym prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sposób, w jaki gmina organizuje sieć szkół podstawowych w jej granicach administracyjnych zależy od jej uznania (kompetencje w tym zakresie ma rada gminy), przy czym powinna być ona ukształtowana w taki sposób, by umożliwić wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego (art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). W szczególności poszczególne szkoły podstawowe powinny być lokalizowane w taki sposób, by droga dziecka do szkoły nie przekraczała określonej prawem odległości (art. 17 ust. 2 ustawy). W przypadku naruszenia tego wymogu, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej (art. 17 ust. 3 ustawy). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że z przepisów ustawy o systemie oświaty i regulacji dotyczących samorządu gminnego - poza generalnym obowiązkiem tworzenia i utrzymywania sieci szkół - nie można wyprowadzić adresowanego do gminy obowiązku zorganizowania i prowadzenia konkretnej placówki w określonym miejscu. Dotyczy to także przypadku, gdy stwierdzono nieważność uchwały o likwidacji danej szkoły. Wyeliminowanie z obrotu aktu likwidującego placówkę, która faktycznie przestała już funkcjonować, nie powoduje bowiem automatycznie prawnego obowiązku restytucji szkoły. Stwierdzenie nieważności uchwały likwidacyjnej ma jedynie taki skutek, że przesądza o niezgodności z prawem trybu likwidacji, co może mieć ewentualnie znaczenie dla oceny skuteczności ustania stosunków prawnych związanych z funkcjonowaniem dotychczasowej szkoły. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że skoro przepisy ustawy o systemie oświaty dają gminie swobodę w kształtowaniu na jej terenie sieci szkół podstawowych (przy spełnieniu wymagań określonych w art. 17 ustawy) i nie nakazują zorganizowania i prowadzenia konkretnej placówki w określonym miejscu, to nie ma przesłanek do nałożenia na gminę obowiązku odtworzenia faktycznie zlikwidowanej szkoły w oparciu o art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 843/04, niepubl.). Takie orzeczenie Sądu naruszałoby także wyłączną kompetencję Rady Gminy N. do ustalenia, na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, sieci publicznych szkół i granic ich obwodów. Należy nadmienić, że Rada Gminy N. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., następnie zastąpioną uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. (publ. [...]) dokonała zmiany w ukształtowaniu sieci szkół podstawowych właśnie w związku z likwidacją Szkoły Podstawowej w [...] i utworzeniem Zespołu Szkół w [...]. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej Gminy, iż nie ma legitymacji biernej w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ustawy o systemie oświaty to do jednostki samorządu terytorialnego należy wykonywanie zadań własnych z zakresu edukacji publicznej i do gminy należy zakładanie i prowadzenie szkoły publicznej. Zatem nie ma przeszkód, aby skarga na niewykonanie wyroków sądu administracyjnego w zakresie reaktywowania szkoły publicznej była skierowana przeciwko gminie, a nie wyłącznie przeciw organowi gminy, jakim jest rada gminy. Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - postanowił o oddaleniu skargi. /-/ M. Kwiecińska /-/ T. Świstak /-/ B. Drzazga