II SAB/Po 45/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na bezczynność E. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu – Oddział Dystrybucji w Gorzowie Wlkp. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność E. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu – Oddział Dystrybucji w Gorzowie Wlkp. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od E. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu – Oddział Dystrybucji w Gorzowie Wlkp. na rzecz skarżących kwotę 374,- (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], nazwanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji" – J. i M. B. wezwali przedsiębiorstwo energetyczne E. Sp. z o.o. do podjęcia negocjacji w przedmiocie (1) ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości skarżących - działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w K., działki nr [...] położonej w B. i działki nr [...] położonej w N., dla których prowadzone są odpowiednie księgi wieczyste przez Sąd rejonowy w M. oraz (2) ustanowienia na wymienionych działkach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Jednocześnie skarżący zwrócili się do przedsiębiorstwa energetycznego E. Sp. z o.o. o przekazanie im w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji, będących podstawą lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, przebiegających przez należące do nich nieruchomości wymienione w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. W odpowiedzi przedsiębiorstwo energetyczne E. O. Sp. z o.o. – R. D. M. pismami z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] marca 2012 r., zwróciło się do skarżących o przedstawienie kopii aktualnego podkładu geodezyjnego terenu z naniesionym obszarem nieruchomości skarżących oraz zaznaczoną lokalizacją urządzeń elektroenergetycznych z uwagi na konieczność określenia i zlokalizowania w ewidencji przedsiębiorstwa przedmiotowych urządzeń, wskazując, iż na mapach dostarczonych przez skarżących brak tychże urządzeń. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. E. O. Sp. z o.o. poinformowała skarżących, iż nie wyraża zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu na nieruchomościach skarżących. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r., skarżący wnieśli ponownie o udostępnienie kserokopii żądanych dokumentów i decyzji administracyjnych dotyczących budowy lub przebudowy linii elektroenergetycznych na ich nieruchomościach lub o ich oznaczenia poprzez podanie organu, znaku sprawy i daty wydania pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi E. O. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyjaśniło, że żądane dokumenty stanowią informację handlową o majątku spółki, a skarżący nie brali udziału w procesie inwestycyjnym, wobec czego żądanie skarżących udowstępnienia tychże dokumentów jest nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. J. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność przedsiębiorstwa energetycznego E. O. Sp. z o.o., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) znajduje zastosowanie także do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Użycie takiego zwrotu nie ma przy tym charakteru przypadkowego, lecz wskazuje, że zakresem powołanej ustawy objęte są także podmioty niemające statusu organów administracji publicznej. Zadania publiczne cechuje bowiem powszechność oraz użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów oznaczonych w Konstytucji i ustawach. Z tej perspektywy dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne – z uwagi na znaczenie samej energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli – należy zaliczyć się do zadań publicznych. Z kolei udostępnienie decyzji będących podstawą lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy sprawy publicznej, a zatem omawiane przedsiębiorstwo energetyczne miało obowiązek udzielenia żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2013 r. przedsiębiorstwo energetyczne E. O. Sp. z o.o. O. D. w G. W. wniosło o umorzenie postępowania. W uzasadnienie przedsiębiorstwo energetyczne przedstawiło opisany powyżej stan faktyczny, dodając, że zweryfikowało swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie, dokonało badania będących w jego posiadaniu dokumentów, a w konsekwencji pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. przekazało skarżącym dokumenty, które udało się odnaleźć, a które dotyczą protokolarnego odbioru technicznego urządzeń elektromagnetycznych znajdujących się na nieruchomościach skarżących. Jednocześnie E. O. Sp. z o.o. oświadczyło, że nie posiada w swoich zasobach innych dokumentów dotyczących wymienionych urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Postępowanie sądowe należało umorzyć. Na wstępie trzeba zauważyć, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienie interesujących go danych. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wymienionej ustawy, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżących posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego E. O. Sp. z o.o. Trzeba przy tym zauważyć, że obowiązane do udzielenia informacji publicznej są wedle art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy nie tylko szeroko rozumiane organy administracji publicznej, publiczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne albo podmioty je reprezentujące, lecz także inne podmioty lub jednostki organizacyjne, jeżeli wykonują one w szczególności zadania publiczne. Należy zarazem podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych wyrażeń abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odnosząc te uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w szerokim ujęciu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Taki pogląd spotkał także z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., II SAB/Wa 14/10; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., II SAB/Wa 268/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zarazem podkreślić, że w świetle art. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje w zasadzie prawo dostępu do informacji publicznej, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego. Żądana informacja nie miała przy tym charakteru przetworzonego, a zatem nie zaistniała też podstawa do badania na mocy art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, czy w niniejszej sprawie uzyskanie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dane wnioskowane przez skarżących składały się bowiem z jedynie prostych informacji, które nie wymagały od podmiotu zobowiązanego poniesienia nadmiernych nakładów w celu opracowania i przekazania informacji końcowej. Niemniej, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wspomniane przedsiębiorstwo energetyczne wskazywało, że udzielenie żądane informacje stanowią informację handlową (k. 16 akt sądowych). Trzeba wobec tego zauważyć, że istotnie prawo do uzyskania informacji publicznej ulega zgodnie z art. 5 powołanej ustawy ograniczeniu m.in. ze względu tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 wymienionej ustawy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Powyższe działanie nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy zatem uznać, że żądane informacje miały charakter informacji publicznej, a omawiane przedsiębiorstwo energetyczne było podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W aktach administracyjnych brak również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 tejże ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Dlatego należy przyjąć, że przedsiębiorstwo energetyczne E. O. Sp. z o.o. pozostawało w stanie bezczynności. Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanych przez skarżących informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że wniosek skarżącego [...] listopada 2011 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to bezczynność przedsiębiorstwa energetycznego E. O. Sp. z o.o. wynikała, jak można wywnioskować z całego kontekstu sprawy, z przekonania tego przedsiębiorstwa, że nie dotyczą go przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie jest obowiązane do udzielania informacji związanej z budową infrastruktury elektroenergetycznej będącej jej własnością z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Co więcej, w sprawie żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało złożone w związku z wezwaniem przedsiębiorstwa energetycznego do pojęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz ustanowienia służebności przesyłu. Zatem tło przedmiotowego wniosku ma niewątpliwie cywilnoprawny charakter i zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do pewnego rodzaju ekstrapolacji sporu z płaszczyzny prawa cywilnego na płaszczyznę należącą do dziedziny prawa publicznego. Taki stan rzeczy nie może być pominięty przy ocenie, czy bezczynność podmiotu zobowiązanego nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Analiza stanu faktycznego nie pozwala na jednoznaczne uznanie, że skarżone przedsiębiorstwo energetyczne w sposób oczywisty, bez potrzeby pogłębionej analizy przepisów prawa, naruszało przepisy prawa w okresie objętym kontrolą sądową. W niniejszej sprawie skarżone przedsiębiorstwo nie przeczyło posiadaniu określonych decyzji administracyjnych, czy szerzej dokumentacji techniczno-prawnej związanej z realizacją infrastruktury elektroenergetycznej na działce wskazanej we wniosku, ale uważało, że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanej informacji. Ponadto regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę, że żądana informacja została ostatecznie udzielona skarżącym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. i mając na uwadze okoliczności podane wyżej, Sąd stwierdził, że stan bezczynności nie miał charakteru rażącego. Jednocześnie, ze względu na przekazanie żądanych informacji niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 z późn. zm.).