II SAB/Po 49/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wniesioną w dniu 29 marca 2023 r. skargą J. M. zaskarżył bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: "ustawa" albo "u.d.i.p.") oraz wnosząc o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia mojego wniosku z dnia 05 lutego 2023 r. dotyczącego przesłania poprzez epuap dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem na drogach zainicjowanych z urzędu bądź na podstawie wniosków innych organów/instytucji w 2022 r., 2. zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę J. M. wskazał, że złożył w dniu 05 lutego 2023 r., za pomocą platformy e-puap, do Wojewody wniosek dotyczący przesłania poprzez e-puap dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem na drogach zainicjowanych z urzędu bądź na podstawie wniosków innych organów/instytucji w 2022 r. Pismem z dnia 16 lutego 2023 r. skarżący otrzymał odpowiedź organu, w którym wskazano, że żądanie nie może zostać uznane za wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie udostępnienia akt spraw jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonych zbiorów materiałów. Tak sformułowany wniosek nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem zakres żądania nie jest w nim prawidłowo (w sposób skonkretyzowany) określony. Pismem z dnia 17 lutego 2023 r. skarżący przypomniał treść wniosku wskazując, że jego interpretowanie, jako żądania akt sprawy jest bezpodstawne i stanowi nieuprawnione rozszerzenie zakresu wniosku. Równocześnie skarżący wyjaśnił szczegółowo, jak należy rozumieć słowa zawarte we wniosku. Wojewoda kolejnym pismem podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż nie uznaje wniosku za żądanie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego oznacza to, że Wojewoda pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 05 lutego 2023 r. nie mogło zostać uznane za wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, gdyż żądanie udostępnienia akt spraw jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonych zbiorów materiałów. Tak sformułowany wniosek nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem zakres żądania nie jest w nim prawidłowo (w sposób skonkretyzowany) określony. Jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania (wskazania konkretnej informacji), nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta spraw jako całość są zbiorami różnorodnych materiałów, usystematyzowanych przez organ, który się nimi posługuje i podlegają przepisom szczególnym, dotyczącym ich tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Zatem żądanie udostępnienia akt spraw jako całości zbiorów nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonych zbiorów materiałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 329, dalej również jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymagała kwestia, czy organ zasadnie uznał, że żądanie przez skarżącego udostępnienia dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem na drogach zainicjowanych z urzędu bądź na podstawie wniosków innych organów/instytucji w 2022 r., nie może być zakwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie skonkretyzował jakich konkretnie dokumentów żąda, przyjmując, że mają to być wszystkie dokumenty "wytworzone, wysłane oraz otrzymane w związku z realizacją działań". Uwzględniając zakres postępowania o udostępnienie informacji publicznej, prawidłowo, w ocenie Sądu, organ wskazał, że żądane dokumenty stanowiły zbiór dokumentów, o jakim mowa w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 37. Zgodnie z tezą tej uchwały żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie tej uchwały ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Przyjmuje się, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17 i z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1521/15, Baza NSA). Należy przy tym odróżniać żądanie dostępu do akt sprawy od żądania dostępu do informacji publicznej. Poszczególne procedury, np. Kodeks postępowania administracyjnego, czy Kodeks postępowania karnego, określają tryb udostępniania akt sprawy stronom, ich przedstawicielom lub pełnomocnikom. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują w ogóle możliwości dostępu do akt postępowania regulowanego tą ustawą. Zasady postępowania unormowane w u.d.i.p. wskazują, że ustawa ta ma charakter autonomiczny, stanowi lex specialis względem zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6628/21, Baza NSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej w wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów K.p.a. Wskazuje na to treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym unormowaniem przepisy K.p.a. stosuje się tylko przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Dlatego też do postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie ma zastosowania art. 73 § 1 K.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Oznacza to, że nie ma wymogu udostępniania akt postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, gdyż w tego rodzaju sprawach niedopuszczalne byłoby skarżenie bezczynności. Powtórzyć trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 skarga na bezczynność przysługuje w sprawach, w jakich przepisy prawa przewidują możliwość wydania decyzji, zaskarżalnych postanowień lub innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa o charakterze władczym. Skoro zaś w u.d.i.p. ustawodawca nie przewidział możliwości dostępu do akt tego postępowania, w tym nie ma do niego w ogóle zastosowania art. 73 i 74 k.p.a., to nie można skarżyć bezczynności w udostępnieniu akt postępowania w sprawie o dostęp do informacji publicznej. Co do zasady nie można więc domagać się udostępnienia akt postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Sąd zauważa, że akta postępowania mogą być zbiorem różnego rodzaju dokumentów. Mogą to być dokumenty, które zawierają informację publiczną lub nie. W aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 757/12, Baza NSA). Argument ten został następnie powtórzony w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko organu, że żądanie dotyczące "przesłania poprzez epuap dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem na drogach zainicjowanych z urzędu bądź na podstawie wniosków innych organów/instytucji w 2022 r.", stanowi w istocie żądanie przesłania akt sprawy. Zawarte w piśmie z dnia 17 lutego 2023 r. nazwanym "opinią" stanowisko skarżącego, gdzie wskazał on w jaki sposób rozumie pojęcie dokumentów "wytworzonych" i co, w jego ocenie nie wchodzi w zakres tego pojęcia, nie mogło zmieniać oceny organu ani Sądu. Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji "dokumentów wytworzonych", "dokumentów wysłanych" czy też "dokumentów otrzymanych", co powoduje, że nie sposób ustalić zakresu powyższych pojęć, a działanie skarżącego zmierzało do uzyskania dostępu do wszystkich dokumentów związanych z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem na drogach, a więc dostępu do akt sprawy. Wniosek skarżącego nie został więc dostatecznie skonkretyzowany, co powoduje, że nie mógł zostać rozpoznany przez organ, o czym zasadnie powiadomiono skarżącego w dniu 16 lutego 2023 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.