II SAB/Po 5/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. K. i B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego postanawia I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącym 100zł (sto złotych) uiszczonego wpisu /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga Pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. A. i B. K., H. i Z. N. oraz O. G.-K. i P. K. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) na podstawie art. 61 kpa w związku art. 81 i 84 Prawa budowlanego żądanie przeprowadzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy garażu (ocynkowanego blaszaka), wybudowanego w dniu [...] 2009 r. przez A. W. na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Wnioskodawcy podnieśli, że rozpoczęcie prac budowlanych przy budowie garażu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż garaże w prawie budowlanym nie zostały zwolnione z tego obowiązku. Nawet zaś gdyby przyjąć, że przedmiotowy garaż przeznaczony jest do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego) to i tak stanowi samowolę budowlaną, bowiem usytuowany jest na działce, która nie jest terenem potencjalnej zabudowy, a sprawca samowoli nie posiada pozwolenia na budowę. W dniu 12 kwietnia 2009 r. PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości położonej w Kr. przy ul. [...] dz. nr ewid. [...] w obecności A. W. i nie stwierdził ustawienia garażu z blachy ocynkowanej. Zważywszy jednak, że żadna ze stron nie wzięła udziału w kontroli organ postanowił ponowić kontrolę. W dniu 20 maja 2009 r. przeprowadzono ponowną kontrolę, w której wziął udział A. W. Pełnomocnik wnioskodawców J. K. pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie kontroli nie wziął w niej udziału. Organ ustalił, że na przedmiotowej działce nie stwierdzono ustawienia garażu. W związku z powyższym PINB w tym samym dniu udzielił pełnomocnikowi wnioskodawców odpowiedzi, wskazując, iż podniesione w piśmie z 20 kwietnia 2009 r. zarzuty nie znajdują potwierdzenia, bowiem na przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono ustawienia garażu. Dlatego organ nie stwierdził przesłanek do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Pismem z 23 maja 2009 r. J. K. reprezentujący A. i B. K., H. i Z. N. oraz O. G.-K. i P. K. wniósł w trybie art. 37 § 1 kpa do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: WWINB) zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ pismem z 23 czerwca 2009 r. w oparciu o przepis art. 237 § 3 kpa zawiadomił o uznaniu skargi za bezzasadną. Wskazał, że skoro PINB podczas przeprowadzonych czynności stwierdził brak przedmiotu sprawy, to nie miał obowiązku wszczynania postępowania i dlatego podania J. K. z 23 maja 2009 r. nie można było rozpatrzyć na podstawie art. 37 kpa jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ wyższej instancji uznał, że pismo to ze względu na brak wszczęcia postępowania przez organ I instancji należało uznać za skargę na bezczynność uregulowaną w Dziale VIII kpa. W dniu 21 lipca 2009 r. J. K. zwrócił się do PINB o udzielenie informacji, czy organ zbadał legalność posadowienia obiektu na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...]. W odpowiedzi z 31 lipca 2009 r. PINB podał, że w sprawie tej przewidział na wrzesień br. kontrolę. Dodał przy tym, że A. i B. K., H. i Z. N. i O. G.-K. i P. K. nie posiadają w niniejszej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. W dniu 7 sierpnia 2009 r. pełnomocnik stron J. K. wniósł powtórnie zażalenie na niezałatwienie przez PINB sprawy samowoli budowlanej garażu wybudowanego przez A. W. na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Podniósł, iż w przeddzień zaplanowanej przez organ I instancji kontroli pracownicy A. W. dokonali demontażu garażu i jego ponownego montażu, ale na działce nr [...] w odległości 15 m od pierwotnego miejsca jego usytuowania. W dniu 25 sierpnia 2009 r. WWINB na podstawie art. 237 § 3 kpa zawiadomił strony o uznaniu skargi za bezzasadną. Poinformował, że PINB wyznaczył kontrolę na działce nr [...] na dzień 3 września 2009 r. Podał przy tym, że wnoszący zażalenie według ustaleń PINB nie są stroną w niniejszej sprawie. Uzasadniając brak bezczynności PINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego podejmują czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w możliwie najkrótszym terminie oraz w zależności od rodzaju i wagi sprawy. Dostosowanie organizacji inspektoratu do podejmowanych działań powoduje, że nie zawsze działania i skutki działań inspekcji pokrywają c się z oczekiwaniami i żądaniami skarżących. Wskutek kontroli przeprowadzonej 3 września 2009 r., w której udział wziął współwłaściciel działki A. W. PINB ustalił, że na działce nr [...] istnieje blaszany garaż, który został posadowiony zgodnie ze zgłoszeniem. J. K. reprezentujący A. i B. K., H. i Z. N. oraz O. G.-K. i P. K. ponownie w dniu 30 listopada 2009 r. wniósł zażalenie na niezałatwienie przez PINB żądania z 20 kwietnia 2009 r. dotyczącego samowolnej budowy garażu na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...]. WWINB postanowieniem z dnia [...] 2009 r. na podstawie art. 37 § 2 kpa uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wyjaśnił, że A. i B. K., H. i Z. N. i O. G.-K. i P. K. nie posiadają w niniejszej sprawie przymiotu stron, tak więc ich zażalenie jest bezzasadne. W następstwie powyższego A. i B. K. oraz H. i Z. N. reprezentowani przez radcę prawnego G. W. wnieśli skargę na bezczynność PINB w sprawie samowolnej budowy garażu na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Zażądali zobowiązania PINB do załatwienia sprawy oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w kwocie 357 zł (wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł, kosztów sądowych – wpisu w kwocie 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej – 17 zł). Przedstawiając przebieg wymiany korespondencji z organami nadzoru budowlanego zarzucili PINB naruszenie art. 35 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę PINB stwierdził, ze jest ona bezzasadna i powtórzył stanowisko formułowane w pismach kierowanych do skarżących. Sąd postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r. odrzucił skargę H. i Z. N. z powodu nieuiszczenia przez nich wpisu. Następnie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1094/10) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na powyższe postanowienie tutejszego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. i B. K. jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż podlegająca kontroli sądu bezczynność organu administracji publicznej występuje jedynie w przypadku niezałatwienia konkretnej sprawy we wszczętym przez organ postępowaniu, które winno się zakończyć wydaniem któregoś z rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. Tylko w takich przypadkach, w których organ administracji zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia, aktu lub interpretacji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. A contrario, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne się nie toczy, wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do nakazywania organowi wszczęcia postępowania administracyjnego. Stąd też, wbrew wnioskowi skargi, tutejszy Sąd nie mógł zobowiązać organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Takie rozstrzygnięcie byłoby możliwe, gdyby w konkretnej sprawie organ pozostawał w toczącym się postępowaniu bezczynny (por. postanowienie WSA w Białymstoku, II SAB/Bk 2/04, baza orzeczeń: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, iż wystąpienie skarżących do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kr. zawarte w piśmie z dnia 21 lipca 2009 r. i dotyczące rzekomej samowoli w posadowieniu blaszanego garażu na działce nr [...] (wniosek z 20 kwietnia 2009 r. dotyczył działki [...]), nie zainicjowało postępowania administracyjnego. W istocie bowiem, aby wniosek mógł być uznany za żądanie wszczęcia postępowania musi pochodzić od podmiotu mającego przymiot strony w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego (tu dotyczącego robót budowlanych związanych z budową garażu). W przedmiotowej sprawie usytuowanie spornego garażu na działce nr [...] przy ul. [...] w K. poprzedzone było zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) W dniu [...] 2009 r. G. i A. W. złożyli Staroście K. zgłoszenie na wykonanie robót polegających na ustawieniu blaszaka – budynku gospodarczego o wymiarach 2,5 x 5 m (na czas budowy), wskazując, że będzie on służył jako pomieszczenie magazynowe. Określili przy tym termin rozpoczęcia robót na [...] 2009 r. (k. 16 akt adm.). Stan ten został potwierdzony w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu [...] 2009 r. (k. 22 akt adm.) Podkreślenia wymaga, iż w przypadku zgłoszenia, załatwienie sprawy następuje na skutek przyjęcia zgłoszenia, co objawia się tym , że w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi, organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu lub nie nałoży w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. W istocie pozwolenie realizuje się poprzez brak aktywności organu (milcząca zgoda). Docelowo brak sprzeciwu przy zgłoszeniu pełni więc tę samą rolę jak decyzja o pozwoleniu na budowę - pozwala na rozpoczęcie stosownych robót budowlanych . Zatem przy ustalania stron takiego postępowania w ocenie Sądu znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego stronami postępowania są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu reguluje natomiast art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, który stanowi, że pod pojęciem tym należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż sporna inwestycja prowadzona w ramach zgłoszenia nie oddziałuje na działkę A. i B. K. o nr [...] (k. 16/1 akt adm.), gdyż nie wpływa na możliwość korzystania z niej, jak też nie wpływa w sposób ograniczający na chronione przepisami prawa ich uprawnienia. Działka nr [...], na której usytuowano sporny obiekt nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]. Działki te dzieli droga (działki nr [...]). Co więcej z niekwestionowanego przez strony rysunku znajdującego się na mapie dołączonej do zgłoszenia wynika, że przedmiotowy garaż został posadowiony w tej części działki nr [...], która jest znacząco oddalona od działki skarżących. Ponadto skarżący nie wskazali jakie uciążliwości i utrudnienia powoduje dla nich prowadzona inwestycja (posadowienie niewielkiego budynku gospodarczego). Trafnie zatem przyjęto w tej sprawie, że skarżący nie legitymowali się interesem prawnym niezbędnym do wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazywanej sprawie. Dlatego też wniosek ten jak zasadnie uznano to w zaskarżonym postanowieniu nie zainicjował postępowania administracyjnego, a więc nie nastąpiło jego wszczęcie. Tym samym nie można było uznać, że w takiej sytuacji dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu administracji, gdyż kompetencja sądu administracyjnego w sprawach na bezczynność jest wyłączona, gdy nie zostało wszczęte stosowne postępowanie administracyjne, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe podania skarżących z 20 kwietnia i 21 lipca 2009 r. mogły być odebrane wyłącznie jako sygnał obywatelski o potrzebie podjęcia z urzędu przez nadzór budowlany czynności kontrolnych i rozważenie ewentualności wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ, do którego wystąpienie złożono, nie znalazł podstaw do wszczęcia i prowadzenia z urzędu w tej sprawie postępowania, czemu dał wyraz w udzielonych skarżącym pisemnych odpowiedziach z 20 maja i 31 lipca 2009 r. (k. 8 i 17 akt adm). Takie działanie organu mogło być przedmiotem wyłącznie skargi powszechnej do organu wyższego stopnia, tj. skargi, o której mowa w art. 227 kpa. Tak też potraktowane zostało zażalenie skarżących na zarzuconą bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uproszczone postępowanie skargowe przed organem administracji w ogóle nie podlega kontroli sądu administracyjnego, albowiem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi obywatela, podjęte w trybie art. 237 i 238 kpa, nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.). A zatem skoro postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie zostało wszczęte ani z urzędu ani też na wniosek skargę na bezczynność jako niedopuszczalną należało odrzucić (identycznie NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2005 r., OSK1012/04 oraz w postanowieniu z 27 sierpnia 2009 r., II OSK 1231/09, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 zd. pierwsze p.p.s.a orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącym 100 zł uiszczonego wpisu orzeczono w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. /-/ J.Zieliński /-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga MK