II SAB/Po 50/13

Dnia 11 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi A. H. na bezczynność A sp. z o.o. z siedzibą w G. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji; oddala skargę W skardze z dnia 25 marca 2013 r. A. H., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucił A Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "A") bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 14 lutego 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie, w jakim wniesiono o kopie złożonych ofert przez oferentów, wraz z podaniem poszczególnych cen wraz z kopiami wiadomości e-mail dotyczących dostarczenia ofert w sprawie [...]. Skarżący domagał się zobowiązania A do załatwienia sprawy w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wymierzenie grzywny "w oparciu o art. 154 § 6 P.p.s.a." i zasądzenia kosztów postępowania. Podniósł, że w dniu 4 marca 2013 r. w drodze wysłania wiadomości e-mail wniósł przedmiotowe żądanie, jednakże organ nie udzielił odpowiedzi, a jedynie poinformował tą samą drogą w dniu 8 marca 2013 r., że jego zdaniem nie podlega reżimowi tej ustawy. W odpowiedzi na skargę A, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, podniósł, że jest osobą prawną, która w ramach swojej działalności gospodarczej dysponuje majątkiem należącym do jej udziałowców, którymi są m.in. jednostki samorządu terytorialnego. W jego ocenie, w zakresie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy nie mieści się informacja dotycząca zapytania ofertowego i odpowiedzi na nie w postaci ofert złożonych na to zapytanie. A domagał się odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [aktualnie: Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.], dalej: "p.p.s.a.", ewentualnie oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie A zakres przedmiotowy skargi nie mieści się w postanowieniach z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ponadto podkreślił, że powołana ustawa nie może być wykorzystywana do występowania o udostępnienie każdej informacji, a kierując zapytania ofertowe A nie wszczął procedur konkursowych, bowiem chciał jedynie uzyskać ogólne rozeznanie cenowe, które nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaproszenie oferentów do wzięcia udziału w procesie składania ofert nie jest wiążące i może zakończyć się nieprzyjęciem żadnej oferty. Pełnomocnik A podtrzymał na rozprawie stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Na podstawie akt postępowania Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 19 lutego 2013 r. A dokonał rozeznania cenowego w zakresie przygotowania i przeprowadzenia kampanii reklamowej w sprawie [...], wskutek czego skierował zapytania ofertowe do 5 firm prowadzących działalność w zakresie usług reklamowych, na co otrzymał 3 odpowiedzi, w tym w dniu 20 lutego 2013 r. ofertę A. H. (k. 12-17). W dniu 4 marca 2013 r. (godz. 14:20) została do A. H. oraz innego podmiotu wysłana kopia wiadomości, że "Państwa propozycja nie została wybrana w konkursie ofert" zapytania ofertowego [...] (k. 18). W odpowiedzi na tę wiadomość A. H. skierował do A w tym samym dniu o godz. 14:35 zapytanie w sprawie rozpatrzenia jego oferty (k. 19), a następnie o godz. 14:41 wniosek o przesłanie drogą elektroniczną "kopii złożonych ofert z podaniem poszczególnych cen wraz z kopiami maili dot. dostarczenia ofert [...]" (k. 20). W dopowiedzi z dnia 7 marca 2013 r. z godz. 11:38 A poinformował skarżącego, że nie zostaną mu udostępnione informacje o złożonych ofertach. Wyjaśnił, że A jest osobą prawną, która w ramach swojej działalności dysponuje majątkiem należącym do udziałowców, którymi są m.in. jednostki samorządu terytorialnego, jednakże żądana informacja nie mieści się w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. A podniósł ponadto, że nie podlega obowiązkowi udzielenia informacji na temat składanych przez inne podmioty ofert w związku z przeprowadzeniem mobilnej kampanii reklamowej. Podkreślił także, iż wysłanie zapytań ofertowych wynikało nie z obowiązku, lecz dbałości o dobro spółki, rozumianej jako wybór oferty najbardziej korzystnej ekonomicznie (k. 21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1), jak i inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło definicję zawartą w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmując, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). Ustawa ta w art. 4 ust. 1 wskazuje, jakie w szczególności podmioty są obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4) i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 1935/99 (Palestra 2000/7 – 8, str. 248), każdy kto może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji administracyjnej (innego aktu lub działania albo bezczynności, objętego zakresem sądowej kontroli), może też występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona postępowania dotyczącego tego stosunku, czyli podmiot wyposażony w zdolność sądową. W odniesieniu natomiast do zdolności sądowej podmiotów, których działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, istotne jest, czy są one organami uprawnionymi do władczego działania lub jednostkami, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień mogą, tak jak organy, załatwiać sprawy z zakresu prawa publicznego. W odniesieniu do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być jednostki, podmioty lub organizacje wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od tego organu. Informacja publiczna obejmuje także dane dotyczące majątku publicznego, którym jest także majątek podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, w tym dochody i straty spółek handlowych, o których mowa w lit. a)-c) mających pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, a także informacje o dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e). Odnosząc powyższe poglądy do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że A z uwagi na strukturę własności (część udziałowców to jednostki samorządu terytorialnego) i dysponowanie majątkiem publicznym (A wyposażony jest w środki finansowe przez udziałowców i korzysta ze współfinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz budżetu Państwa), może być podmiotem zobowiązanym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, objętym zakresem działania tej ustawy. Skarga na bezczynność A w udostępnieniu informacji publicznej była dopuszczalna i podlegała rozpatrzeniu, niemniej jednak w tej konkretnej sprawie A nie był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, bowiem żądanie skarżącego takiej informacji nie dotyczyło. Skarżący domagał się przesłania drogą elektroniczną "kopii złożonych ofert z podaniem poszczególnych cen wraz z kopiami maili dot. dostarczenia ofert [...]". Żądanie to skierował do A w dniu 4 marca 2013 r. o godz. 14:41 (k. 21), po otrzymaniu wcześnej w tym samym dniu o godz. 14:20 informacji w sprawie wyboru ofert i w odpowiedzi na te informację. Taka treść żądania skierowanego przez stronę do A, oceniana na tle okoliczności jego zgłoszenia, wskazuje, że wniosek strony nie dotyczy takich informacji, do których udostępnienia A byłby zobowiązany w trybie powołanej ustawy. Analiza całości korespondencji elektronicznej prowadzonej pomiędzy stronami postępowania prowadzi do wniosku, że w istocie dotyczy ona spraw handlowych związanych z konkretnym zadaniem określonym w ofercie [...] z dnia 19 lutego 2013 r. o przygotowanie i przeprowadzenie mobilnej kampanii reklamowej. Tego typu wiadomości, a w szczególności oferty przedstawione przez inne podmioty, które odpowiedziały na zapytanie ofertowe A, jak i treść korespondencji pomiędzy tymi podmiotami a A, nie może być uznana za informację publiczną. Informacje służące A do zlecenia usługi reklamowej, w tym zdobycia informacji o cenach i warunkach świadczenia takich usług na rynku lokalnym, a za takowe należy uznać zgłoszone oferty (trzy) i ewentualną korespondencję elektroniczną (e-mail) pomiędzy oferentami (usługodawcami reklamowymi) a oblatem (A). Tego rodzaju informacje nie stanowią – co oczywiste – informacji o działaniu organu administracji publicznej ani danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są również informacją o majątku publicznym, a konkretnie o majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, bowiem nie dotyczą majątku pochodzącego z zadysponowania w tym dochody i straty spółek handlowych, o których mowa w lit. a)-c) mających pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, a także informacje o dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e). Do zadysponowania majątkiem publicznym – środkami pochodzącymi od Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych państwowych i samorządowych osób prawnych – może ewentualnie dopiero dojść w wyniku zawarcia i sfinalizowania określonej umowy finansowanej ze środków pochodzących od podmiotów wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a)-c) i obciążenia tego majątku z tytułu zawarcia określonej umowy. Wniosek skarżącego był jednoznaczny i z jego treści wprost wynikało, że nie dotyczy on takich danych, które można uznać za informację publiczną, lecz takich danych, które są jedynie informacją handlową pozbawioną bezpośredniego przełożenia na obciążenie lub inne zadysponowanie majątkiem podmiotów, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym od podmiotów wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a)-c). W takiej sytuacji podmiot, do którego strona zwróciła się z wnioskiem, zasadnie powiadomił stronę, że informacje, których udzielenia domaga się wnioskodawca nie są informacją publiczną. W takim wypadku brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej, bowiem jej wydanie dotyczy jedynie przypadków odmowy udzielenia informacji publicznej, którą podmiot zobowiązany do jej udzielenia posiada, lub umorzenia postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym powołaną ustawą. Stąd też decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2437/12, LEX nr 1269651 – orzeczenie dostępne jw.). Z uwagi na powyższe, żądania skarżącego nie mogły zostać uwzględnione. Dodać należy, że domaganie się przez skarżącego, reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika, wymierzenia A grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. było całkowicie bezpodstawne, skoro przepis ten dotyczy grzywny, o której mowa w § 1 tego artykułu, a zatem grzywny za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania bądź też za stan bezczynności lub przewlekłości po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Strona skarżąca nie wskazała podstaw do zastosowania tego przepisu, w szczególności nie wykazała, że w sprawie wcześniej zapadł wyrok, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Dodać należy, że wobec niestwierdzenia bezczynności A w niniejszej sprawie i nieuwzględnienia skargi w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a nie było również podstaw do wymierzenia temu podmiotowi z urzędu lub na wniosek strony grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.