II SAB/Po 54/18

Sygn. [...] II SAB/Po 54/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. J. B. (dalej jako strona lub skarżąca) zwróciła się w dniu 21 marca 2018 r. do Wójta Gminy (dalej Wójt) z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. We wniosku wskazała, że z uwagi na posiadaną wiedzę odnośnie złamania dyscypliny finansów publicznych dotyczącej zwrotu z opóźnieniem dotacji celowej (dotyczy Gminnego Zespołu Oświatowego, dalej: GZO) zwraca się z trzema pytaniami: 1. w jakim zakresie została złamana dyscyplina finansów publicznych; 2. kto odpowiada za opóźnienie zwrotu dotacji celowej; 3. czy zostaną wyciągnięte wobec osoby odpowiedzialnej konsekwencje służbowe i w jakim zakresie. Skarżąca wskazała, że jeżeli rzeczywistym jest fakt, że Kierownik GZO złożyła sprawozdanie po wymaganym terminie, co spowodowało opóźnienie zwrotu nienależnej dotacji, to konsekwencje powinna ponieść kierownik, a nie skarbnik. Wniosła o udzielenie informacji czy zostały zastosowane działania mające wpływ na scedowanie odpowiedzialności na osobę właściwą, której zaniechanie doprowadziło do zaistniałej sytuacji. W związku z nieuzyskaniem odpowiedzi J. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (data wpływu do organu 26 kwietnia 2018 r.) i wniosła o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości; 4. zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. (skierowanym do skarżącej) Wójt wskazał, że w jego ocenie skarga jest zasadna, a brak odpowiedzi został spowodowany chorobą osoby odpowiedzialnej za udzielanie odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej oraz chorobą osoby normalnie ją zastępującej. Odpowiadając zaś na zapytanie skarżącej organ załączył wyciąg z protokołu z posiedzenia Komisji Rolnictwa i Budżetu Rady Gminy w dniu 23 lutego 2018 r., na którym sprawa została poruszona. Wójt wskazał, że w związku z informacją przekazaną na wyżej wymienionym posiedzeniu Komisji podjęto czynności wyjaśniające. Wynika z nich, że w dniu 23 stycznia br. sporządzono i wysłano do Kuratorium Oświaty w P. sprawozdanie - roczne rozliczenie wykorzystania dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadań w zakresie wychowania przedszkolnego za rok 2017. Doszło jednak do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Kwota dotacji podlegająca zwrotowi powinna zostać przekazana do 31 stycznia br. W rzeczywistości została przekazana o 6 dni później. Kwota dotacji została zwrócona w pełnej w wysokości 5 352,- zł w dniu 6 lutego br. W wyniku naruszenia dyscypliny nie doszło do uszczuplenia finansów publicznych. W związku z tym ograniczono się do przeprowadzenia rozmów wyjaśniających i dyscyplinujących z pracownikami Gminnego Zespołu Oświaty odpowiedzialnymi za powstałą sytuację. Była ona wynikiem przeoczenia. Stąd nie ma problemów z przypisaniem odpowiedzialności do konkretnej osoby. Organ załączył także wyciąg z protokołu nr [...] Komisji Rolnictwa i Budżetu z dnia 23 lutego 2018 r. który odnosi się do ww. przez organ okoliczności. W odpowiedzi na skargę skierowaną do sądu Wójt wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał, że odpowiedź na wniosek została wysłana do skarżącej 27 kwietnia 2018r. a niedochowanie terminu spowodowane było obiektywnymi przesłankami związanymi z dłuższą, usprawiedliwioną nieobecnością zarówno pracownika odpowiedzialnego za udzielenie odpowiedzi, jak i pracownika go zastępującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Niniejsza sprawa dotyczy złożonego przez skarżącą zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej, regulowanego ustawą z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, dostępny j.w.). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Bez wątpienia Wójt Gminy D. - jako organ władzy publicznej określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż wójt jako organ wykonawczy gminy jest jednocześnie organem władzy publicznej, bowiem m.in. realizuje zadania publiczne przypisane gminie, a nadto uprawniony jest m.in. w związku z tymi zadaniami publicznym na podstawie odpowiednich upoważnień ustawowych do działania w formie władczej w postaci decyzji administracyjnych w stosunku do podmiotów usytuowanych na zewnątrz. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej, przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – orzeczenia dostępne jw.). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącą informacja w zakresie złamania dyscypliny finansów publicznych dotyczącej zwrotu z opóźnieniem dotacji celowej ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem z jednej strony informację o majątku publicznym, którym dysponuje jednostka samorządu terytorialnego, z drugiej zaś o odpowiedzialności dyscyplinarnej pracowników Gminnego Zespołu Oświaty. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, należy uznać, że wniosek z dnia 21 marca 2018 r. został skutecznie doręczony w tym dniu organowi administracji publicznej. Tym samym termin do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., upłynął w dniu 4 kwietnia 2018 r. Do tej daty informacja publiczna nie została jednak udostępniona skarżącej. Jednocześnie organ administracji publicznej nie powiadomił w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. skarżącej o powodach opóźnienia oraz o terminie przekazania żądanych danych. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 21 marca 2018 r. Zostało to też przez Wójta przyznane. Niemniej z materiału dowodowego wynika również, że informacja publiczna została ostatecznie przekazana skarżącej w dniu 27 kwietnia 2018 r. Udzielono skarżącej odpowiedzi na zadane we wniosku pytania; ewentualna ocena co do działań podejmowanych przez organ w tym zakresie nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. Konsekwentnie zatem niniejsze postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej sprawia bowiem, że postępowanie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej staje się bezprzedmiotowe, gdyż niemożliwe jest zobowiązanie wspomnianego organu na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do uczynienia zadość żądaniu strony. Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a oraz w art. 149 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Sąd uznał na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności, gdyż w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p nie została udzielona odpowiedź. Jednocześnie w ocenie sądu bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Trzeba bowiem podkreślić, że informacja publiczna została udostępniona skarżącej z stosunkowo niewielkim opóźnieniem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. co nie stanowi istotnego naruszenia powołanego przepisu, jeśli uwzględni się takie obiektywne okoliczności jak okres urlopowy czy usprawiedliwiona nieobecność z powodu choroby osoby odpowiedzialnej za załatwienie sprawy, na które wskazywał Wójt. Ponadto skarga datowana na 25 kwietnia 2018 r. wpłynęła do organu administracji publicznej w dniu 26 kwietnia 2018 r., a przekazanie informacji publicznej nastąpiło już w następnym dniu 27 kwietnia 2018 r. Nie można zatem zarzucić Wójtowi Gminy celowego i istotnego naruszenia prawa bądź też lekceważącego stosunku do prawa. Sąd nie przychylił się również do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pienieżną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wymieniony środek prawny pełni trzy główne funkcje, tj. (1) funkcję represyjną, (2) funkcję prewencyjną i (3) funkcję kompensacyjną. Należy także zauważyć, że ustawodawca używa w art. 149 § 2 p.p.s.a. wyrazu "może", pozostawiając tym samym sądowi swobodę oceny zasadności wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu obciążenie organu grzywną powinno dotyczyć przypadków, szczególnie nagannego, zasługującego na dodatkowe napiętnowanie naruszenia prawa. W okolicznościach sprawy zaś wprawdzie zachowanie Wójta Gminy było nieprawidłowe, ale nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Przekroczenie terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie było znaczne (dwa tygodnie), a przy tym niezwłocznie po otrzymaniu skargi w dniu 26 kwietnia 2018 r. organ usunął stan niezgodności z prawem. Dodać należy, że zaistniałe opóźnienie w udzieleniu informacji publicznej wynikało w dużej części z przyczyn zupełnie niezależnych bo z powodu nieobecności z racji choroby pracownika odpowiedzialnego z załatwienie sprawy. Brak zatem podstaw zdaniem Sądu do wymierzenia organowi grzywny. Należy zaznaczyć, że instytucja dostępu do informacji publicznej ma przede wszystkim umożliwiać osobom uprawnionym sprawowanie efektywnej kontroli nad działalnością administracji publicznej, a tym samym zmierza do ochrony interesu publicznego. Omawiana regulacja nie jest natomiast nakierowana bezpośrednio na ochronę interesu prywatnego. Poza tym skarżąca nie uprawdopodobniła także, by okres oczekiwania na informację publiczną wiązał się dla niej z określonymi dolegliwościami lub negatywnie oddziaływał na sferę jej praw lub obowiązków. Skarżąca nie wykazała również, aby pozyskanie danych, o jakich mowa w jej wniosku, było niezbędne dla realizacji konkretnego celu publicznego lub ważnego celu prywatnego. Należy również wskazać, że stopień zawinienia organu administracji publicznej przy przekroczeniu terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie był znaczny. Należało zatem zdaniem Sądu oddalić wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku i udzielenia informacji publicznej, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt II wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II in fine wyroku) a w punkcie III wyroku, Sąd oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Sąd w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych w kwocie [...]zł, jako kosztów uiszczonego wpisu od skargi. Nadto w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie bowiem z tym przepisem: jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120).