II SAB/Po 57/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej M. K. sumę pieniężną w kwocie [...](słownie: [...]) złotych; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest przewlekłość Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku M. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Rzeczypospolitej Polskiej. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. (wpłynął do organu tego samego dnia) M. K. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Rzeczypospolitej Polskiej. Do wypełnionego formularza (k. 53–64 akt administracyjnych) zostało dołączone potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej (k. 51 akt administracyjnych), umowa najmu lokalu mieszkalnego, w której najemcą jest M. K. zawarta w dniu [...] lutego 2020 r. na czas nieokreślony (k. 42–44 akt administracyjnych), kopia karty pobytu ważnej do dnia [...] września 2020 r. (k. 45 akt administracyjnych), kopia paszportu ważnego do dnia [...] grudnia 2025 r. (k. 46–47 akt administracyjnych) oraz kopia wizy wydanej na okres od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] lutego 2017 r. (k. 48 akt administracyjnych). Ponadto do akt zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone przez M. K. B. Z. (k. 30 akt administracyjnych) wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej za pełnomocnictwo (k. 31 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Wojewoda zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy i pracę informując, że decyzja zostanie podjęta do dnia [...] sierpnia 2020 r. (k. 38 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. pełnomocnik M. K. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (k. 28 akt administracyjnych). Wskazałą, że od momentu złożenia wniosku upłynęło ponad 12 miesięcy, a sprawa nadal nie została rozstrzygnięta. Podkreślono, że powyższa sytuacja destabilizuje okoliczności pobytu M. K. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz stwarza poczucie niepewności także u osób z najbliższego otoczenia wnioskodawczyni, w tym zawodowego. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Wojewoda udzielił M. K. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] marca 2024 r. (k. 22 akt administracyjnych). Powyższą decyzję odebrała pełnomocnik M. K. w dniu [...] marca 2021 r. (k. 20–21 akt administracyjnych). Dnia [...] marca 2021 r. wpłynęło do Wojewody pełnomocnictwo do występowania przed sądami administracyjnymi w sprawie dotyczącej wniosku M. K. udzielone przez B. Z. radcy prawnemu A. K. (k. 10–11 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] marca 2021 r., załączonym do przesyłki ePUAP z dnia [...] marca 2010 r., M. K., reprezentowana przez radcę prawnego A. K., złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę (k. 9–10 akt sądowych). Wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty [...]zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewodzie zarzucono naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Skarżąca wyjaśniła, że od złożenia wniosku w sprawie minęło ponad 12 miesięcy, w czasie których organ nie rozstrzygnął wniosku M. K., co należy uznać za rażące naruszenie prawa. Podkreślono, że ze względu na fakt, iż sprawa nie jest skomplikowana postępowanie powinno trwać maksymalnie dwa miesiące od daty złożenia wniosku. W zakresie żądania dotyczącego zasądzenia sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej wskazano, że wielomiesięczne oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, w czasie którego M. K. była pozbawiona możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę (np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy), powinno skutkować przyznaniem rekompensaty pieniężnej. Suma pieniężna w wysokości [...] zł została wyliczona jako iloczyn kwoty [...]zł za każdy miesiąc zwłoki. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego o oddalenie skargi (k. 26–29 akt sądowych). Wskazał, że w dniu złożenia skargi, to jest [...] marca 2021 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2021 r.) Wojewoda nie pozostawał w bezczynności, ponieważ decyzją z dnia [...] marca 2021 r. udzielił M. K. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dalszej kolejności Wojewoda powołał się na niedobory kadrowe oraz rotację pracowników, które wpływają na szybkość prowadzonych postępowań. Wskazał tym samym, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślono, że działania organu nie były celowe, ani nie wynikały z lekceważenia obowiązujących przepisów, a jedynie były skutkiem lawinowego wzrostu wniosków cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi podkreślić należy, że M. K. wyczerpała, stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., przysługujące jej środki zaskarżenia na etapie administracyjnym. Skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła ponaglenie (k. 28 akt administracyjnych), o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W ocenie Sądu bez wątpliwości można stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej M. K.. Jak wskazano już w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu dnia [...] lutego 2020 r., a został rozpatrzony w dniu [...] marca 2021 r. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ wszczął postępowanie w tym samym dniu, w którym został złożony wniosek (to jest [...] lutego 2020 r.) informując, że decyzja zostanie podjęta do dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda podjął jednak pierwsze czynności w sprawie dopiero w dniu [...] października 2020 r. Polegały one na sprawdzeniu M. K. w bazie Systemu Informacyjnego Schengen oraz wysłaniu wniosku o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego do właściwych organów – Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zob. adnotację na k. 63 akt administracyjnych). Do terminu rozpoznania sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stosuje się reguły określone w K.p.a. Przepis art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zatem wniosek powinien zostać rozpoznany najpóźniej do dnia [...] kwietnia 2020 r., a rozpatrzono go w dniu [...] marca 2021 r. Skarga była zatem usprawiedliwiona, bowiem organ przez ponad dwanaście miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie rozstrzygnął sprawy M. K., a w tym stosunkowo długim czasie nie podejmował w sposób sprawny czynności ukierunkowanych na zakończenie postępowania. Stąd też Sąd orzekł jak punkcie 1 sentencji wyroku, to jest stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd nie zobowiązał organu do załatwienia wniosku skarżącej, gdyż – jak wynika z akt sprawy – żądane przez skarżącą zezwolenie na pobyt czasowy i pracę zostało udzielone w drodze decyzji z dnia [...] marca 2021 r. (k. 22 akt administracyjnych). Doręczenie decyzji skarżącej nastąpiło w dniu [...] marca 2021 r., stąd M. K. nadając skargę w dniu [...] marca 2021 r. (k. 7 akt sądowych) nie posiadała informacji o wydanym w międzyczasie rozstrzygnięciu. Powyższa sytuacja nie stanowi jednak podstawy do odrzucenia skargi. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja uzasadniająca odrzucenie skargi opisana w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Po pierwsze przedmiotem zaskarżenia nie była bezczynność organu, lecz przewlekłość w jego działaniu, a nadto sama skarga została złożona wprawdzie po wydaniu decyzji przez Wojewodę, lecz przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności. Należy podkreślić, że do momentu wniesienia przez M. K. skargi decyzja nie została nawet doręczona skarżącej. Wcześniej też skarżąca złożyła ponaglenie. Powyższe oznacza, że nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania złożonej przez M. K. skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ rozpoznał wniosek po ponad 12 miesiącach od dnia jego złożenia. W postanowieniu o wszczęciu postępowania Wojewoda wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2020 r. Termin ten nie został dochowany, ale już samo jego wyznaczenie zostało przeprowadzone w sposób niczym (znajdującym umocowanie w przepisach prawa) nie usprawiedliwiony, gdyż sprawa miała być pierwotnie załatwiona w terminie ponad 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. wniosek powinien zostać rozpoznany w ciągu dwóch miesięcy, czyli najpóźniej do dnia [...] kwietnia 2020 r. Powyższe wskazuje, że w sprawie M. K. postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a nawet w warunkach rażącej przewlekłości. Sąd zaznacza, że sprawy nie rozpoznano z wielomiesięcznym uchybieniem terminu, ale także nie nastąpiło to pomimo ponaglenia. W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w każdej sytuacji powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w niniejszej sprawie miało charakter rażący. W realiach tej konkretnej sprawy Sąd uznał także za zasadne uwzględnić, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., żądanie skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w niższej niż żądana wysokości (punkt 3 sentencji wyroku). Rozpoznając złożony wniosek w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 75 z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd nie podzielił jednak żądania M. K. co do wysokości tejże sumy pieniężnej. W ocenie Sądu kwota przysługująca skarżącej w sytuacji stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma charakteru odszkodowawczego i nie służy pełnej rekompensacie wszelkich oczekiwanych, hipotetycznych korzyści jakie skarżąca uzyskałaby, gdyby jej sprawę rozpoznano w terminie. Jej rolą jest swoiste zadośćuczynienie za opieszałość organów Państwa. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy usprawiedliwiały przyznanie na rzecz skarżącej kwoty [...]zł. Sąd miał też na uwadze, iż konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. posłuży zwalczaniu przewlekłości postępowań administracyjnych, gdyż zdyscyplinuje organ stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 22 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.