II SAB/Po 60/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. E. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia odrzucić skargę. /-/ Maria Kwiecińska W skardze z dnia [...] września 2012 r. W. E. zaskarżyła bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w związku z zaniechaniem wystąpienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o unieważnienie uchwały Rady Miasta i Gminy S. Nr [...] [z dnia [...] września 2009 r.] w sprawie przekształcenia Zakładu A. w spółkę prawa handlowego. Strona domagała się zobowiązania Wojewody do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. W uzasadnieniu zarzuciła, że Rada Miasta i Gminy S. zobowiązana jest podejmować uchwały zgodnie z obowiązującym prawem oraz honorować prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1290/07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] 1982 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] m2. Przedmiotowa uchwała, zgodnie z jej § 4, powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, którego to obowiązku nie dopełniono, wobec czego akt ten w ogóle nie wszedł w życie. Dlatego też strona wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. o formalne unieważnienie tej uchwały. Strona podniosła także, że Wojewoda nawet bez jej wniosku, z urzędu powinien przedmiotową uchwałę unieważnić, a dotąd nie wystąpił do tutejszego Sądu "o formalne unieważnienie" tej uchwały oraz nie dopełnił obowiązków po otrzymaniu informacji, że prezes bezprawnie działającego Zakładu A wyprzedaje majątek "de facto, gminy S." W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podniósł, że skarga jest pozbawiona podstaw i powinna zostać odrzucona, ewentualnie zaś oddalona. Powołując się na art. 85, art. 87, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 12, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności uchwały rady gminy z prawem prowadzone jest przez organ nadzoru z urzędu, a ewentualne wnioski osób trzecich nie powodują powinności wszczęcia postępowania oraz wydania w sprawie deczyji nadzorczej ani też nie wymagają ustosunkowania się do nich. Brak reakcji organu nadzoru na takie pismo nie może być uznane za bezczynność organu, która uzasadniałby wniesienie skarg1 do sądu administracyjnego (w tym zakresie organ odwołał się do poglądów orzecznictwa). W opinii organu nadzoru załatwienie sprawy w niniejszym przypadku nie może być podjęte w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec braku możliwości wydania przez organ nadzorczy decyzji administracyjnej lub postanowienia lub innego aktu, jako formy załatwienia wniosku W. E., skutkuje tym, że nie może być to przedmiotem skargi na bezczynność organu, wobec czego skarga jest niedopuszczalna. Ponadto organ odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi. W tym wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2012 r. organ w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. poinformował wnioskującą o wydaniu w dniu [...] listopada 2012 r. rozstrzygnięcia nadzorczego [...] orzekającego o nieważności § 4 przedmiotowej uchwały z uwagi na przewidzianą publikację uchwały w dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył w Poznaniu, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 184 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie w zakresie określonym w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność zasadnicze znaczenie ma art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub inny akt bądź też dokonać czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach adresata aktu – a przedmiotowych działań nie podejmuje. Z akt postępowania wynika, że skarżąca kwestionuje bezczynność Wojewody Wielkopolskiego zaskarżenia do sądu administracyjnego wyżej opisanej uchwały w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Normy prawne zawarte w tym ostatnim przepisie są adresowane wyłącznie do organu nadzoru i stanową odpowiednio zakaz wydania aktu nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz aktualizujące się w takiej sytuacji upoważnienie do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. II S.A. 1244/98 – LEX nr 47305). Podobne stanowisko przedstawił NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. OSK 629/04 (LEX nr 158865), stwierdzając, że ani osoba fizyczna ani prawna poza gminą nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody. Nie może też domagać się od tego organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani podjęcia przez wojewodę działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Nakazanie wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych. W konsekwencji należy uznać, że tym bardziej żaden podmiot zewnętrzny wobec wojewody (osoba trzecia) nie może skutecznie domagać się od wojewody zaskarżenia uchwały lub zarządzenia gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 93 u.s.g. nie ma więc interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa by domagać się od organu nadawczego rozstrzygnięcia określonej treści. Ponadto każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Zatem brak skorzystania przez wojewodę z kompetencji, o których mowa w art. 91 i art. 93 u.s.g., nie pozbawia takiego podmiotu, którego interes prawny został naruszony uchwałą lub zarządzeniem gminy, możliwości kwestionowania legalności uchwały przez sądem administracyjnym. Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, że wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2012 r. nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego przed Wojewodą Wielkopolskim, które organ ten obowiązany byłby zakończyć wydaniem aktu lub czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wnioskodawczyni. Pismo to nie stanowiło również sygnału, które mogłoby zainicjować wszczęcie takiego postępowania z urzędu. Z kolei skorzystanie przez Wojewodę Wielkopolskiego jako organu nadzoru z kompetencji, o której mowa w art. 91 i art. 93 u.s.g., zależy od uznania tego organu i nieskorzystanie z tych kompetencji nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wobec tego skoro strona nie miała interesu prawnego by domagać się od Wojewody Wielkopolskiego określonego działania w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego by domagać się w postępowaniu przed sądem administracyjnym orzeczenia o pozostawaniu przez organ nadzoru w bezczynności co do wydania aktu nadzoru lub zaskarżenia uchwały lub zarządzenia gminy do sądu administracyjnego. W konsekwencji nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu administracji w zakresie skorzystania przez organ z kompetencji nadzorczych, o których mowa w art. 91 i art. 93 u.s.g. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ Maria Kwiecińska