II SAB/Po 64/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. L. na przewlekłość Prezydenta Miasta w przedmiocie świadczenia wychowawczego postanawia odrzucić skargę. W związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. akt III Nsm [...], w którym orzeczono w trybie zabezpieczenia o zamieszkiwaniu dziecka – M. L. (ur. [...].10.2010 r.) w każdorazowym miejscu zamieszkania z ojcem – K. L. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") i spędzeniu z nim okresu wakacji tj. lipiec 2020 r., wnioskodawca pismem z dnia [...] września 2020 r. wystąpił do Prezydenta Miasta (zwanego dalej "Prezydentem") z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Prezydent rozpoczął czynności weryfikacyjne dotyczące osoby wnioskodawcy i jego rodziny występując dnia [...] września 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Prezydent zawiadomił Skarżącego, że jego sprawa nie zostanie terminowo rozpoznana. Wskazano datę [...] listopada 2020 r. jako datę zakończenia sprawy. Po przekazaniu sprawy według właściwości miejscowej przez Urząd Miejski w P., Prezydent zwrócił się o udostępnienie informacji o rodzinie wnioskodawcy do Wydziału Świadczeń Społecznych Urzędu Miasta i Gminy w P.. Pismem z dnia [...] października 2020 r. zawiadomiono wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy i wskazano nową datę – [...] listopada 2020 r. Dnia [...] października 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. udzielił informacji, że świadczenie wychowawcze zostało przyznane matce dziecka – A. S. na okres [...].07.2019-[...].05.2021. Dnia [...] listopada 2020 r. Prezydent został poinformowany, że wypłata świadczenia wychowawczego matce dziecka została zablokowana. Kontakt z nią jest znacznie utrudniony. Istnieją poważne trudności w ustaleniu szczegółów dotyczących osoby matki dziecka. Dnia [...] listopada 2020 r. Prezydent wezwał wnioskodawcę do doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w P. w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia w sprawie o alimenty na rzecz M. L.. Wnioskodawca został pouczony o treści art. 19 ust. 2 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407), że niezastosowanie się do wezwania sprawi, że jego wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Z kolei pismem z dnia [...] listopada 2020 r. zawiadomiono wnioskodawcę o niezałatwieniu jego sprawy i wskazano nową datę – [...] grudnia 2020 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezydent powiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Powodem był brak doręczenia odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w P. w zakreślonym terminie. Tego samego dnia wnioskodawca przesłał drogą elektroniczną odpis prawomocnego orzeczenia i ugody zawartej przed Sądem. Prezydent odpowiedział na pismo wnioskodawcy i powiadomił go, że wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. Wskazano, że jeśli chce uzyskać świadczenie, powinien ponownie złożyć stosowny wniosek. Dnia [...] grudnia 2020 r. Skarżący złożył pismo ("ponaglenie"), w którym wyraził oczekiwanie na rozpatrzenie jego wniosku, gdyż postępowanie było prowadzone nieefektywnie przez 2,5 miesiąca. Jednocześnie Skarżący złożył nowy wniosek z datą [...] grudnia 2020 r. Informacją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Prezydent poinformował Skarżącego o przyznaniu świadczenia od dnia [...] grudnia 2020 r. Z kolei dnia [...] stycznia 2021 r. odniósł się do "ponaglenia". Stwierdził, że wniosek należało pozostawić bez rozpoznania, ponieważ Skarżący nie uzupełnił swojego wniosku w zakreślonym terminie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Prezydent odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na kres 01.09.2020-30.11.2020. Skargę na przewlekłość Prezydenta wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżący działając samodzielnie podniósł zarzut naruszenia art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Tym samym wniósł o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zasądzenie od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko Skarżący podkreślił, że organ prowadził postępowanie ponad 2,5 miesiąca i przez ten czas nie wezwał go do doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia sądu. Przez cały czas prowadzenia postępowania Prezydent nie dostrzegł braku formalnego i po tak długim czasie zdecydował się wezwać go do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że inicjując postępowanie Skarżący dołączył nieprawomocne orzeczenie sądu. Ponieważ powzięto wiadomość, że świadczenie jest już popierane przez matkę w P., Poznańskie Centrum Świadczeń, w którym było prowadzone postępowanie administracyjne, wystąpiło do Urzędu Miasta i Gminy P. celem ustalenia tych okoliczności i powiadomienia, że małoletnia zamieszkuje z ojcem. Ponieważ nie było odpowiedzi na pismo Poznańskiego Centrum Świadczeń, przedłużono termin postępowania. Po wyjaśnieniu tej kwestii dopiero w listopadzie 2020 r. Skarżący został wezwany do przedłożenia prawomocnego orzeczenia sądowego. Ponieważ tego nie zrobił we wskazanym terminie, jego wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie wlicza się okresu postępowania, w którym czynności są wykonywane przez inne podmioty. To jest niezależne od organu prowadzącego postępowanie. Wezwanie z dnia [...] listopada 2020 r. zawierało rygor pozostawienia bez rozpoznania. Zdaniem Prezydenta skarga nie powinna być rozpoznawana, gdyż przedmiotem skargi na przewlekłość może być wyłącznie przewlekłość aktualna, a nie historyczna. W dniu wniesienia skargi w obrocie prawnym była już decyzja odmawiająca przyznania świadczenia. Ponadto, decyzja administracyjna nie została zakwestionowana poprzez wniesienie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy przewlekłości Prezydenta w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego na córkę. Z tych względów zarządzeniem z dnia [...] maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] lipca 2021 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie (pismo należało zakwalifikować jako ten właśnie środek procesowy) złożono pismem z [...] grudnia 2020 r., zatem przed zakończeniem postępowania. Okoliczności niniejszej sprawy dowodzą jednak niemożności poddania skargi merytorycznej kontroli. Stanowisko Sądu w składzie orzekającym wynika z następującej argumentacji. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.: "Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Treść powołanego przepisu należy interpretować poprzez dyrektywy wykładni zawężającej, a więc ściśle dotyczących okoliczności uprawniających do wniesienia wskazanego środka procesowego, gdyż ponaglenie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej. To z kolei oznacza, że w świetle dyrektyw wykładni językowej i celowościowej ponaglenie dotyczy sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej i zmierza do zdyscyplinowania tego organu, aby zakończył postępowanie. Wniesienie tego środka, zgodnie z tym, co już wskazano powyżej, otwiera drogę do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie może jednak ujść z pola widzenia tut. Sądu, że od dnia [...] września 2020 r. orzecznictwo zostało ostatecznie ugruntowane w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, któremu zarzuca się przedmiotową przewlekłość, a prowadzący postępowanie administracyjne zakończył je. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK [...] wydanym w składzie siedmiu sędziów uznał, że ponaglenie, a w dalszej konsekwencji skarga na przewlekłość łączy się ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji. Dlatego właśnie ustawodawca sformułował przepis art. 37 § 1 k.p.a. wskazując na stan "prowadzenia postępowania". Dodatkowo podkreśla to brzmienie art. 37 § 3 k.p.a.: "ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie" co oznacza, że powołane przepisy odnoszą się choć nie expressis verbis, to jednak do czytelnego aspektu czasowego. "Wniosek, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji uzasadnia też analiza kolejnych przepisów art. 37 k.p.a. (od § 4 do § 8), określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia [...] kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie." (postanowienie NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, dostępne w CBOSA). Z powołanego orzeczenia wynika zatem, że omawiane środki dotyczą przewlekłości aktualnej, a nie historycznej. Na kanwie powołanego wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowała się jednolita linia orzecznicza, w świetle której wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie administracyjne po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną skutkuje jej niedopuszczalnością. "Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie, w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona." (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 502/19, dostępny w CBOSA). Na marginesie należy podkreślić, że analogiczny pogląd tyle, że w odniesieniu do bezczynności organu wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS [...]. Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne dotyczące przyznania Skarżącemu świadczenia wychowawczego na córkę w dniu złożenia skargi na przewlekłość (13 lutego 2021 r.) było już zakończone decyzją ostateczną wydaną dnia [...] stycznia 2021 r. Potwierdza to także Prezydent, który w odpowiedzi na skargę podkreślił, że decyzja nie została zakwestionowana przez wniesienie odwołania. Z tego względu, cel ponaglenia i skargi na przewlekłość Prezydenta nie mogą w tej sprawie wywierać już żadnego skutku, który ostatecznie został spełniony – organ administracji publicznej zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji. Wobec niedopuszczalności skargi na przewlekłe postępowanie Prezydenta, zastosowanie znajduje przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi: "Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne." Dodatkowo, czyni to poprzez wydanie postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Mając na względzie imperatywny charakter przepisu art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym nie miał dowolność w zakresie podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W związku z tym, orzeczono jak w sentencji postanowienia.