II SAB/Po 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia sprawy, II. stwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, V. zasądza od Starosty O. na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) uznał zażalenie J. M. z dnia [...] listopada 2013 r. na niezałatwienie w terminie przez Starostę O. sprawy odszkodowania za grunt przejęty pod drogę za nieuzasadnione. Wojewoda podniósł, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Starosta O. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie dróg powiatowych, zatwierdzając przy tym podział nieruchomości, w tym działki nr [...] na działkę nr [...] i [...], z których pierwsza o powierzchni 0,0004 ha przeszła na własność powiatu o. z dniem [...] grudnia 2009 r. Wydawane następne przez organ I instancji decyzje w zakresie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę były przedmiotem kilkakrotnej kontroli instancyjnej. Ostatnim takim rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu odwoławczym jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], w której Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], ustalającej na rzecz J. M. odszkodowanie w wysokości 132,00 zł za nieruchomość położoną w M., o powierzchni 0,0004 ha, przejętą pod realizacje inwestycji drogowej, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] października 2013 r., po upływie okresu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, akta sprawy zostały przekazane organowi I instancji. Wojewoda Wielkopolski uznał, że Starosta O. nie pozostaje w bezczynności, ani nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Pierwsze czynności zostały bowiem podjęte jeszcze przed doręczeniem akt administracyjnych, gdyż pismem z dnia [...] września 2013 r. poinformowano stronę o ponownym rozpoznaniu sprawy, wyznaczając zarazem termin jej załatwienia na dzień [...] października 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wskazał ponadto na szczególny charakter postępowania dowodowego związanego z koniecznością uzyskania operatu szacunkowego. Wojewoda uznał, że działania organu I instancji był odpowiednie, gdyż organ ten podjął działania zmierzające do otrzymania opinii sporządzonej przez innego biegłego, skoro poprzedni biegły nie był w stanie sporządzić ekspertyzy o właściwej wartości dowodowej. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Starosta O. zwrócił się do rzeczoznawców majątkowych z zapytaniem o cenę operatu szacunkowego, a pismem z dnia [...] listopada 2013 r. powiadomił właściwego rzeczoznawcę majątkowego o dokonanym wyborze, przesyłając mu do podpisania umowę nr [...]. Wojewoda Wielkopolski zauważył przy tym, że organ I instancji nie dołożył należytej staranności w zakresie informacji stron o przeszkodach w rozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie. Po dniu [...] października 2013 r. stosowne zawiadomienie zostało bowiem wysłane dopiero w dniu [...] listopada 2013 r. Uchybienie to nie pozwala jednak przyjąć, że organ I instancji pozostawał w stanie bezczynności bądź też że pozorował podejmowane działania. Uzyskanie opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego może okazać się zadaniem czasochłonnym; zwłaszcza, że organ ten nie posiada żadnych stałych biegłych i zmuszony jest poszukiwać ofert na wykonanie usługi. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty O. i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania, domagającv się: (1) zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie zakreślonym przez Sąd, (2) uznania, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) wymierzenia grzywny organowi oraz (4) zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta O. pismem z dnia [...] września 2013 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] października 2013 r. Po wniesieniu zażalenia z dnia [...] listopada 2013 r., pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ I instancji przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2013 r. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta O. wezwał skarżącą na rozprawę w dniu [...] grudnia 2013 r. i przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2013 r. Ta ostatnia data stanowi omyłkę i zapewne organ I instancji zamierzał przedłużyć termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2014 r. Tymczasem do chwili obecnej sprawa odszkodowania za grunt przejęty pod drogę nie została merytorycznie rozstrzygnięta, a organ I instancji bezzasadnie korzysta z możliwości wyznaczenia nowych terminów załatwienia sprawy. Wyznaczenie natomiast terminu zakończenia postępowania na dzień [...] sierpnia 2014 r. nie ma nic wspólnego z rozpatrzeniem sprawy. Dlatego przesłane skarżącej zawiadomienie jest jedynie działaniem pozorowanym, a sprawa powinna być rozpatrzona najpóźniej do dnia [...] października 2013 r. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta O. wniósł o (1) umorzenie postępowania, (2) stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i (3) odstąpienie od wymierzenia grzywny organowi. W uzasadnieniu Starosta O. wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2014 r. została wydana decyzja w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, decyzję doręczono skarżącej. Wobec tego wniosek o umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie. Organ podniósł również, że w sprawie do tej pory wydał trzy decyzje administracyjne, które zostały następnie uchylone w toku instancji na skutek odwołań skarżącej, która kwestionowała prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. W konsekwencji biegli współpracujący z organem odmówili sporządzenia następnego operatu w niniejszej sprawie, przez co konieczne było poszukiwanie rzeczoznawcy majątkowego spoza terenu powiatu. Poszukiwania te trwały dwa miesiące i dlatego umowa z biegłym została podpisana dopiero w dniu [...] listopada 2013 r. Okoliczność ta uzasadniała zatem przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2013 r. Jednocześnie, kierując się licznymi wskazaniami Wojewody Wielkopolskiego organ zdecydował się wyznaczyć rozprawę administracyjną w celu wyjaśnienia kwestii wątpliwych i budzących zastrzeżenia. Na wyznaczoną rozprawę nie przybyła jednak skarżąca, ani jej pełnomocnik. Ponadto Starosta O. wyjaśnił, że wskazany w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. termin do załatwienia sprawy, oznaczony jako "[...] sierpnia 2013", stanowi oczywistą omyłkę. Zamiarem organu było bowiem wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niemniej, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno w świetle art. 35 § 3 k.p.a. nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, w sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wynika przy tym z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Trzeba przy tym zauważyć, że stan bezczynności organu administracji publicznej powstaje wtedy, gdy organ ten, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie podejmuje żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy i nie załatwia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania polega natomiast na podejmowaniu przez organ administracji publicznej działań jedynie pozornie zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy lub nieefektywnych z punktu widzenia ekonomiki procesowej. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 106/13; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski uchylił wcześniejszą decyzję Starosty O. z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z prezentaty, rozstrzygnięcie to zostało doręczone Staroście O. w dniu [...] sierpnia 2013 r. Pismem z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Starosta O. poinformował strony o aktualnym stanie postępowania i wyznaczył w trybie art. 36 § 1 k.p.a. termin załatwienia sprawy na dzień [...] października 2013 r., wskazując na konieczność uzyskania kolejnego operatu szacunkowego. Następną czynnością podjętą przez organ było dopiero pismo z dnia [...] października 2013 r., znak [...], skierowane do dwóch biegłych i zawierające zapytanie o wysokość wynagrodzenia za sporządzenie operatu szacunkowego, oraz pismo z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], wyznaczające termin załatwienia sprawy na dzień [...] grudnia 2013 r. Poszukiwania biegłego zostały sfinalizowane zawarciem w dniu [...] listopada 2013 r. umowy o dzieło – opracowanie operatu szacunkowego, który został sporządzony w dniu [...] listopada 2013 r. Następnie, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ wezwał strony oraz biegłego na rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu [...] grudnia 2013 r.; żadna ze stron postępowania nie stawiła się na rozprawę. Ponadto, w powyższym wezwaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. przedłużono termin do załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2013 r. Ostatnią czynnością poprzedzającą wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania był zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2013 r. o możliwości zapoznania się w trybie art. 10 § 1 k.p.a. z zebranym materiałem dowodowym. Z tej perspektywy nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta O. pozostawał w stanie bezczynności. W okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. organ podjął bowiem tylko jedną czynność procesową w postaci zwrócenia się pismem z dnia [...] października 2013 r. z zapytaniem o wysokość wynagrodzenia za sporządzenie operatu szacunkowego. W aktach sprawy brakuje zarazem dokumentów, które potwierdzałyby, że organ administracji publicznej podejmował w tym okresie jakiekolwiek działania zmierzające do załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniom organu materiał dowodowy zgromadzonych w aktach sprawy nie wskazuje bowiem w szczególności by przed dniem [...] października 2013 r. Starosta O. poszukiwał aktywnie rzeczoznawcy majątkowego, który sporządziłby operat szacunkowy. W konsekwencji należy więc uznać, że w tym okresie wspomniany organ administracji publicznej zachowywał się biernie, mimo ciążącego na nim obowiązku. Ponadto, Starosta O. nie dochował należytej staranności i niedbale informował strony o terminie załatwienia sprawy. Termin [...] października 2013 r., wyznaczony w piśmie z dnia [...] września 2013 r., upłynął bowiem bezskutecznie, a organ administracji publicznej nie wydał rozstrzygnięcia, które kończyłoby postępowanie w danej instancji, ani tez nie zawiadomił stron w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy. Takie zawiadomienie zostało skierowane do stron dopiero w dniu [...] listopada 2013 r. Zasadnicze wątpliwości budzi poza tym wyznaczenie w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. terminu załatwienia sprawy na dzień "[...] sierpnia 2013 r.". Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że powyższa data stanowi omyłkę pisarską; niemniej, nie została ona usunięta przez organ, choćby w piśmie wyjaśniającym. W takim wypadku nie można zatem jednoznacznie określić, jaki był rzeczywisty zamiar organu administracji publicznej co do terminu załatwienia sprawy. W szczególności nie można na tej podstawie stwierdzić, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie miało się zakończyć w dniu [...] stycznia 2014 r., jak twierdzi Starosta O. w odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2014 r. Nie wdając się w ocenę merytorycznej trafności obaw skarżącej, zdaniem której nowy termin załatwienia sprawy miałby przypadać na dzień [...] sierpnia 2014 r., należy zgodzić się, że obawy te miały charakter uzasadniony wobec niejasnego sformułowania terminu załatwienia sprawy w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. W konsekwencji należy zatem uznać, że Starosta O. nie zwolnił się skutecznie z zarzutu pozostawiania w stanie bezczynności poprzez skierowanie do stron w trybie art. 36 § 1 k.p.a. odpowiedniego pisma. Na przewlekłe prowadzenie postępowania w kontrolowanej sprawie wskazuje z kolei przede wszystkim niedostateczne zaangażowania się organu administracji publicznej w poszukiwanie rzeczoznawcy majątkowego, który mógłby sporządzić, niezbędny do wydania rozstrzygnięcia operat szacunkowy. Zwłaszcza, że podnoszone przez organ trudności w znalezieniu biegłego nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ponadto pewne wątpliwości z punktu widzenia ekonomiki procesowej budzi wyznaczenie w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. rozprawy administracyjnej na dzień [...] grudnia 2013 r., choć strony nie zdążyły się jeszcze wypowiedzieć w kwestii opracowanego operatu szacunkowego. W takim wypadku trudno bowiem precyzyjnie wskazać, do wyjaśnieniach jakich okoliczności miało służyć przeprowadzenie wspomnianej rozprawy administracyjnej i w jakim zakresie miałaby ona przyśpieszyć lub uprościć dotychczasowe postępowanie. Tym samym należy uznać, że sposób prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej był nieefektywny, co w konsekwencji przełożyło się także na jego przewlekłość. W tej sytuacji Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu administracji publicznej i przewlekłego prowadzenia postępowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednak, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Starosta O. ustalił wobec skarżącej odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę. Tym samym postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy – orzekanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Wydanie przez organ administracji publicznej decyzji już po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie skutkuje jednak bezprzedmiotowością postępowania w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy w sprawie doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania ani czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wskazano powyżej w niniejszej sprawie doszło zarówno do bezczynności organu administracji, jak i do przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednakże bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieprawidłowe postępowanie organu administracji publicznej wynikało bowiem raczej z chęci uzyskania rzetelnego operatu szacunkowego o możliwie najwyższej mocy dowodowej. Ponadto okres bezczynności nie był nadmierny. Dlatego też nie można uznać, że Starosta O. lekceważąco traktował obowiązki nałożone na niego przez ustawodawcę. Ponadto Sąd oddalił na mocy art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek skarżącej o wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 cytowanej ustawy. Jak wskazano powyżej, bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrywanej sprawie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a nadto organ administracji publicznej wydał już decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., załatwiając tym samym sprawę w danej instancji. Konsekwentnie zatem nie było podstaw do oddziaływania na organ za pomocą grzywny, czyli środka prawnego pełniącego funkcję represyjną. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).