II SAB/Po 70/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 7 marca 2018 r. (data wpływu do organu 14 marca 2018 r.) M. J. (dalej jako strona lub skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej/wydanych dla działek po 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2016 r., których obecny nr ewidencyjny to [...] - [...], [...] oraz [...] położonych w G. , obręb [...] po anonimizacji danych osobowych, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych. Pismem z dnia 28 marca 2018 r. poinformowano skarżącego, że rozpoznanie jego wniosku nastąpi do dnia 27 kwietnia 2018 r. z uwagi na konieczność podjęcia przez organ dodatkowych czynności (w tym zlecenie firmie zewnętrznej skanów map wielkoformatowych) i jednocześnie w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwano wnioskodawcę do zapłaty kwoty [...]zł celem pokrycia kosztów udostępnienia żądanej informacji. Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r., które przesłano skarżącemu na adres poczty elektronicznej organ wskazał, że dla wskazanych we wniosku działek w terminie od 01.01.2004 do 31.12.2016 r. Burmistrz Miasta w drodze postępowania administracyjnego ustalił następujące warunki zabudowy: - decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 12.10.2011 r., dla działek nr geod. [...], [...] (numery geodezyjne działek przed podziałem) położonych w miejscowości G., ul. [...] (skan w załączniku). - decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 29.02.2012 r., dla działki o nr geod. [...] (numer geodezyjny) działki przed podziałem), położonej w miejscowości G.. W odpowiedzi na powyższe skarżący wskazał, że czeka jeszcze na decyzję dotyczącą działki nr [...] w G. (email z dnia 12.04.2018 r.). W tym samym z dniu udzielono skarżącemu informacji, ze na ww. działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W kolejnej wiadomości email skarżący zwrócił się o informację, czy dla działek nr [...] obręb G. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak to prosi o podanie numeru i daty uchwały Rady Gminy. Następnie M. J., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika pismem z 14 czerwca 2018r wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie rozpatrzenia wniosku z 7.03.2018r. o udzielenie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej Dz. U. z 2016 poz. 1764 ze zm. dalej u.d.i.p.). Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o: 1. zobowiązanie Burmistrza Miasta S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu - Burmistrza Miasta S. - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od organu - Burmistrza Miasta S. - na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł 4. zasądzenie od organu - Burmistrza Miasta S. - na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że w dniu 12 kwietnia 2018r., został poinformowany o tym, że na wnioskowane działki nr [...] nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Z uwagi na fakt, iż na przedmiotowe działki wydane zostały pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych, wnioskodawca zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji publicznej, o wskazanie na podstawie jakiego dokumentu planistycznego zostały one wydane. Z informacji uzyskanych w dniu 4 maja 2018 r., wynika iż dla przedmiotowych działek Burmistrz Miasta S. ustalił warunki zabudowy w oparciu o decyzję z dnia 2 lipca 2015 r., nr [...], znak [...] Udostępniona przez Burmistrza informacja jest zatem błędna, co czyni ją niepełną i niezgodną z żądaniem skarżącego. Takie działanie niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego organ nie przedstawił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Udzielił błędnej informacji lub wręcz ją zataił. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, albowiem decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana dla części działki o nr ew. [...] w miejscowości G., a nie dla wskazanych we wniosku działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości G.. W związku z tym informacja udzielona przez Burmistrza nie jest błędna ani niepełna gdyż wnioskodawcy udzielono odpowiedzi adekwatnej do jego żądania i je wyczerpuje. Organ podał, że nie widzi przeciwskazań do udzielenia informacji publicznej żądającemu odnośnie decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działki nr [...] położonej w G. , jeżeli skarżący wystąpi o taką informację w trybie dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Niniejsza sprawa dotyczy złożonego przez skarżącego zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej, regulowanego ustawą z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( obecnie t.j. Dz.U. 2018.1330, przywoływana jako: u.d.i.p.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej K.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy K.p.a. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżenia, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2 b p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. o sygn. I OSK 601/05, wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. o sygn. I OSK 851/10, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012r. o sygn. IV SAB/Po 87/12 i wyrok WSA w Krakowie: z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 161/17, CBOSA). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, dostępny j.w.). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Burmistrz Miasta jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej, przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – orzeczenia dostępne jw.). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, , wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 224/17 Lex nr 2404174, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 49/17 Lex nr 2383989). Tym samym dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i inne dokumenty związane, noszą cechy informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje u.d.i.p. Natomiast dane wrażliwe w tych dokumentach podlegają animizacji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 422/16, Lex nr 2147051).Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 a tiret pierwszy u.d.i.p.) Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Skarżący (wnioskiem z dnia 7 marca 2018r., który organ otrzymał 14 marca 2018r.) domagał się udzielenia informacji o wydanych przez organ decyzjach o warunkach zabudowy po 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2016 r. dla działek o nr ew. [...] w miejscowości G.. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi 10 kwietnia 2018 r. wskazując, że dla ww. działek tj. [...], [...] i [...] (numery geodezyjne przed podziałem) wydał dwie decyzje o warunkach zabudowy i zgodnie z żądaniem skany tych decyzji udostępnił. Wcześniej z uwagi na konieczność zlecenia wykonania skanów map wielkoformatowych przez firmę zewnętrzną organ pismem z dnia 28 marca 2018r. przesunął termin załatwienia wniosku do dnia 27.04.2018r. i wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Termin do załatwienia wniosku z 7 marca 2018r., który dla organu rozpoczął bieg od daty wpływu do organu tj. od 14 marca 2018r. został zachowany w myśl art. 13 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Na kolejne pismo z 12.04.2018r. o przesłanie skanu decyzji dotyczącej działek [...] w G. organ tego samego dnia podał, że na te działki nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Odniósł się więc do całości zgłoszonego we wniosku żądania, co do informacji, które posiadał przesłał skarżącemu skany decyzji, w pozostałym zakresie wskazał, że informacji żądanych nie posiada. Skarżący zarzucił organowi, że udzielona informacja jest niepełna. Skarżący wywiódł bowiem, że po otrzymaniu odpowiedzi od organu uzyskał informację , iż na działki nr [...] wydane zostały pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych. Skarżący zwrócił się więc do Starosty [...] o udzielenie informacji publicznej na podstawie jakiego dokumentu planistycznego zostały one wydane, na co uzyskał odpowiedź, że dla działek o nr [...] Burmistrz Miasta S. ustalił warunki zabudowy w oparciu o decyzję z dnia 2 lipca 2015 r. Z tego względu skarżący uważa, że udzielona przez Burmistrza informacja 10 kwietnia 2018 r. była niepełna i niezgodna z żądaniem. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że decyzja z 2 lipca 2015r., nr [...] została wydana dla części działki nr [...] w miejscowości G. a nie dla wskazanych we wniosku działek [...]. Podał, że nie widzi przeciwskazań do udzielnia skarżącemu informacji dotyczącej decyzji z 2 lipca 2015r. o ile skarżący wystąpi z takim wnioskiem. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Udzielona skarżącemu przez organ informacja wyczerpywała zgłoszone we wniosku żądanie. Skoro decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2015 r. dotyczyła części działki o numerze ew. [...] a nie działek o numerach od [...] do [...]- jak wskazał we wniosku skarżący, to udzielona przez organ informacja, że nie posiada decyzji dotyczącej tych konkretnych działek była prawidłowa. To, że skarżący później uzyskał informację od innego organu odnośnie konkretnej decyzji, której uzyskaniem był zainteresowany nie oznacza, że udzielona przez Burmistrza informacja była niepełna czy błędna. Decyzje o warunkach zabudowy dla określonego terenu mogą być wydawane wielokrotnie i dotyczyć mogą całego terenu jak i jego części, np. później wyodrębnionych geodezyjnie. Żądający udzielenia informacji publicznej winien zawsze tak sprecyzować żądanie, by organ udzielający informacji na podstawie treści wniosku mógł je ustalić. W przedmiotowej sprawie Skarżący bardzo precyzyjnie sformułował żądanie, wnosząc o informację na temat konkretnych działek o określonych numerach ewidencyjnych. Organ więc prawidłowo udzielił informacji, że dla tych konkretnych działek nie wydano warunków zabudowy, skoro jak się później okazało wydano je dla części działki o nr [...] a nie dla konkretnych działek objętych wnioskiem. W sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej organ jest związany zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w sytuacji gdy wniosek dotyczy precyzyjnie określonych działek, organ nie ma podstaw do dodatkowego ustalenia faktycznego zakresu żądania. Postępowanie dotyczące udzielania informacji publicznej ma charakter sformalizowany. Udzielona skarżącemu informacja publiczna była więc w przedmiotowej sprawie prawidłowa. Organ nie pozostawał w bezczynności, nie zatajał posiadanych danych, nie udzielał błędnych odpowiedzi na konkretnie sformułowane żądanie. Udzielona odpowiedź stanowiła prawidłowe zakończenie sprawy z wniosku z 7 marca 2018r. Okoliczność, że skarżący później uzyskał od innego organu informację o danych decyzji, która go interesowała, wbrew twierdzeniom skarżącego nie oznaczała, że Burmistrz udzielił informacji niepełnej lub jej część zataił. We wniosku z 7 marca 2018r. skarżący nie wskazywał bowiem tej konkretnej decyzji z [...] lipca 2015r., nie wskazywał również, że domaga się wydania skanów decyzji dla działki, lub części działki nr [...] w G. . Informacje, które skarżący uzyskał od Starosty [...] w maju 2018r., pozwalające na sprecyzowanie żądania po załatwieniu wniosku z 7 marca 2018r. stanowić mogą nowy wniosek, co do pozytywnego rozpoznania którego Burmistrz nie widzi przeciwskazań. Nie stanowią jednak przesłanki do uznania, że organ pozostawał w bezczynności. Z tego względu w ocenie Sądu Burmistrz Miasta nie pozostawał w bezczynności a zarzuty skargi były bezzasadne. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Sąd rozpatrzył sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.