II SAB/Po 71/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. C. i A. C. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia I. umorzyć postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących solidarnie sumę pieniężną w kwocie [...] zł [...] złotych), V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pani A. C. w dniu 23 czerwca 2014 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy trzody chlewnej, na działce o nr ewid. [...], położnej w obrębie ewid. M., gmina D., powiat [...], województwo [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak: [...]Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy trzody chlewnej, na ww. działce oraz ustalił zakres raportu o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji poza określeniem, iż raport winien spełniać wymogi określone w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko zobowiązał w szczególności do dokonania analizy zagadnień z zakresu ochrony przed hałasem oraz ochrony powietrza. Raport miał też umożliwić dokonanie szczegółowej analizy wariantów planowanego przedsięwzięcia i możliwych konfliktów społecznych. Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowym terminie wnieśli pani A. C. i pan A. C. negując opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz zasadność przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzania raportu. Powyższe zażalenie wraz z aktami pierwszej instancji wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 30 października 2014 r. co wykazuje prezentata SKO na piśmie przewodnim k.5 akt administracyjnych. W dniu 1 grudnia 2014 r. SKO wydało postanowienie na podstawie art. 36 §1 kpa podając termin załatwienia sprawy na 28 lutego 2015 r. Pismem z 5 czerwca 2015, które wpłynęło do Biura podawczego SKO zwrócono się z pytaniem kiedy sprawa zostanie zakończona z uwagi na brak informacji. Następnie pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. ,które wpłynęło do SKO w dniu 27 stycznia 2016 r. skarżący skierowali wezwanie do usunięcia naruszenia prawa albowiem w dalszym ciągu ich zażalenie nie zostało rozpoznane. Kolejno pismem z dnia 25 czerwca 2016 r,, które wpłynęło do biura Podawczego SKO w dniu 1 lipca 2016 r. skarżący złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, na skutek odwołania wniesionego na decyzję Burmistrza działającego jako organ pierwszej instancji, stwierdzenie, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przyznanie skarżącym od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwoty [...],- zł W uzasadnieniu skarżący opisali tok postępowania wskazując, że pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. skarżący wezwali Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszeń prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu odwoławczym dot. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy chlewnej . Postępowanie odwoławcze toczy się od 29 października 2014 r. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest podstawą rozpoczęcia procesu projektowania. Zawarte umowy z projektantem nie mogą być realizowane. Żyjemy przez tak długi okres w niepewności czy będziemy mogli prowadzić fermę trzody czy tez nie . Nie możemy podjąć żadnych stosownych decyzji co do dalszej działalności, a przecież z czegoś trzeba żyć, jakiś kierunek pozyskiwania środków do życia musimy obrać . Chcemy robić to na czym się znamy. Straty z tytułu tego ,że nie jest rozstrzygnięta sprawa możliwości budowy chlewni są dla nas ogromne. Każdy miesiąc opóźnienia to kolejne straty. Przyznanie nam odszkodowania w wysokości [...] zł, to tylko symboliczne zadośćuczynienie za prawie dwuletnie opóźnienie w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Biorąc pod uwagę zarówno stan faktyczny jak i prawny przedmiotowej sprawy w ocenie skarżących sprawia , że niniejsza skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej oddalenie, wyjaśniając, że sprawa została rozpoznana w dniu 8 lipca 2016 r. Dalej wyjaśniano, że ilość spraw wpływających do Kolegium całkowicie przewyższa możliwości orzecznicze organu. Do tego na terminy załatwiania spraw wpływają ciężar i stopień skomplikowania poszczególnych spraw, co w szczególności ma miejsce w przypadku spraw z zakresu środowiskowych uwarunkowaniach planowanych przedsięwzięć. Argumentowano, że szybkość postępowania nie może szkodzić zasadzie prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, która winna mieć tu większe i priorytetowe znaczenie. Kolegium nie ma możliwości załatwiania spraw w terminach ustawowych, szczególnie w takiej dziedzinie jak ochrona środowiska, ponadto bezsprzecznie miałoby to negatywny wpływ na jakość orzekania. Skład orzekający nie miałby bowiem realnej możliwości zapoznania się w tak krótkim czasie ze sprawą, podjęcia rozstrzygnięcia i sporządzenia jego uzasadnienia na piśmie. Podjęcie przez organ czynności procesowych i zakończenie postępowania powoduje, iż ustaje też stan ewentualnej bezczynności organu i nie ma potrzeby zobowiązywania organu do stosownego działania. Nie jest również zasadne żądanie skarżących wypłaty wskazanego w skardze odszkodowania. Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 8 grudnia 2016 r. skarżąca podtrzymała żądanie skargi i dodatkowo wyjaśniła, że gdyby jej sprawa została załatwiona końca 2015 r. to skarżący mogliby ubiegać się o dofinansowanie z Agencji restrukturyzacji Rolnictwa, teraz takiej możliwości nie mają. Podała także, że na telefoniczne zapytania SKO kiedy jej sprawa będzie załatwiona nie otrzymywała żadnej informacji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz.718. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczyła braku rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia na postanowienie Burmistrza miasta i Gminy z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy trzody chlewnej na określonej działce. Ponieważ przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO strona złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, oznacza to, iż strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W okolicznościach niniejszego stanu faktycznego SKO sprawę zażalenia załatwiło dopiero po 1 roku i 6 miesiącach od daty wpływu. W istocie od daty wpływu zażalenia tj. od dnia 30 października 2014 r. do dnia 8 lipca 2016 r. nie zostały podjęte żadne merytoryczne czynności Sąd zwraca uwagę, że ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 k.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 k.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. Swej bezczynności i przewlekłego postępowania organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw czy też środków pieniężnych. Dla zasadności skargi na przewlekłe postepowanie nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013r., sygn. akt II SAB/Łd 29/13, CBOSA). Sąd orzekający nie może także uwzględnić tłumaczenia organu o szczególnie skomplikowanych charakterze sprawy w takiej dziedzinie jak środowiskowe uwarunkowania. W sytuacji gdy organ odwoławczy nie musi podejmować dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego to półtoraroczny termin dla rozpoznania sprawy nie może znaleźć żadnego logicznego i usprawiedliwiającego wyjaśnienia. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wskazuje, że Kolegium nie załatwiło sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i przewlekle prowadziło postępowanie do dnia 8lipca 2016r Sąd wskazuje również, że w momencie, w którym skarga wpłynęła do Kolegium, tj. w dniu 1 lipca 2016 r., zażalenie nie było jeszcze rozpoznane, ponieważ postanowienie zostało wydane w dniu 8 lipca 2016r. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro rozpoznanie zażalenia nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak też Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nadal jednak na Sądzie spoczywał określony w art. 149 § 2 p.p.s.a. obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przewlekłość miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie charakter sprawy oraz fakt, że Kolegium w istocie nie podejmowało żadnych działań i to przez półtora roku Sąd uznał, że przewlekłość organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt III sentencji wyroku). W sytuacji uwzględnienia skargi Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Przepis art. 154 § 6. p.p.s.a stanowi, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.. Zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw w 2015 r. ( Dz. Urz.GUS.2016, poz.3 ) przeciętne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw w 2015 r. wyniosło 4.121,41 ,- zł. W ocenie sądu orzekającego żądana przez skarżących suma [...] zł jest wygórowana. Sąd miał na uwadze, że suma pieniężna o której mowa w art. 154 §7 p.p.s.a nie jest odszkodowaniem ponieważ sąd nie ustala czy i jaką szkodę w związku z przewlekłym rozpoznawaniem sprawy strona poniosła. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Sąd uznał, że dla organu orzekającego wymierzona suma pieniężna w kwocie [...],- zł stanowi realna sankcję i przyczyni się do zdyscyplinowania organu w lepszej organizacji pracy , która pozwoli szybciej załatwiać tego typu sprawy i nie dopuszczać do przewlekłego prowadzenia sprawy. W tej sytuacji Sąd orzekł na podstawie art. 154 §7 i § 6 p.p.s.a jak w pkt. IV wyroku. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie V sentencji wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 100,- zł uiszczonych kosztów sądowych.