II SAB/Po 73/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność "X" Spółki z o.o. w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od "X" Spółki z o.o. w P. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. – nazwanym "Wezwanie do zawarcia umowy, wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" – K. M. wezwał przedsiębiorstwo energetyczne E. do (1) zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu na działkach nr [...], [...] i [...], położonych w P., dla których prowadzona jest odpowiednia księga wieczysta przez Sąd Rejonowy P. – S. M., oraz (2) zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z wymienionych wyżej nieruchomości skarżącego. Jednocześnie skarżący zwrócił się do przedsiębiorstwa energetycznego . o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na wymienionych w piśmie działkach skarżącego, w szczególności decyzji administracyjnych. W odpowiedzi przedsiębiorstwo energetyczne E. – O. D. P. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., poinformowało skarżącego, iż nie wyraża zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu na nieruchomościach skarżącego i zapłaty odszkodowania. Jednocześnie przedsiębiorstwo energetyczne wskazało, że żądana informacja nie może być udostępniona w ustawowym terminie z uwagi na konieczność odszukania w archiwach przedsiębiorstwa przedmiotowej informacji. W związku z powyższym informacja zostanie udzielona do dnia [...] lutego 2013 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność przedsiębiorstwa energetycznego E., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi żądana przez niego informacja publiczna nie została mu udostępniona. Podniesiono także, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) znajduje zastosowanie także do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Użycie takiego zwrotu nie ma przy tym charakteru przypadkowego, lecz wskazuje, że zakresem powołanej ustawy objęte są także podmioty niemające statusu organów administracji publicznej. Zadania publiczne cechuje bowiem powszechność oraz użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów oznaczonych w Konstytucji i ustawach. Z tej perspektywy dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne – z uwagi na znaczenie samej energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli – należy zaliczyć się do zadań publicznych. Z kolei udostępnienie decyzji będących podstawą lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy sprawy publicznej, stąd żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną i winny być mu udostępnione. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2013 r. przedsiębiorstwo energetyczne E. O. D. P. wniosło o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu przedsiębiorstwo energetyczne przedstawiło opisany powyżej stan faktyczny, dodając, że dokonało badania będących w jego posiadaniu dokumentów, a w konsekwencji pismem z dnia [...] maja 2013 r. przekazało skarżącemu dokumenty, które udało się odnaleźć, a które dotyczą lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomościach skarżącego. Jednocześnie przedsiębiorstwo E. podniosło, że żądane dokumenty potrzebne są skarżącemu do wytoczenia postępowania sądowego przeciwko przedsiębiorstwu o ustanowienie służebności przesyłu bądż odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Świadczy to o zamiarze strony skarżącej nadużycia ustawy o dostępie do informacji publicznej w prywatnym interesie bądź o braku podstaw dla zastosowania tej ustawy. Skarżący żądał ponadto udostępnienia bliżej nieokreślonych dokumentów. Zgodniez art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o treści aktów administracyjnych, natomiast w katalogu określonym w tym przepisie nie ma kategorii "wszelkie posiadane dokumenty", co oznacza, że podmiot zobowiązany jest do udostępnienia jedynie takich dokumentów, które po pierwsze mają charakter dokumentu publicznego, a po drugie, które możliwe są do zindywidualizowania. W związku z tym, jako żądania złożonego na podstawie powyższej ustawy nie można oceniać żądania udostępnienia kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy ww. linii elektroenergetycznych". Spółka wskazała również, że zgodnie z art. 3 powołanej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a nie prywatnego, podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności uzasadnienie żądania udostępnienia informacji, wskazuje jednoznacznie na brak w sprawie warunku koniecznego, a mianowicie interesu publicznego i waloru "sprawy publicznej". Żądane przez stronę skarżącą dokumenty dotyczą nie sprawy publicznej, lecz gospodarczych interesów spółki i nie są informacją publiczną. Żądana przez skarżącego informacja była ponato informacją przetworzoną. Przedsiębiorstwo energetyczne nie posiada aktualnych map geodezyjnych, z których wynikałoby na czyim gruncie znajdują się urządzenia energetyczne, udostępnienie skarżącemu żądanych przez niego informacji wymagało m.in. pozyskania aktualnych map działek, zidentyfikowania znajdujących się na działkach urządzeń, ustalenia własności urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Postępowanie sądowe należało umorzyć. Na wstępie trzeba zauważyć, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienie interesujących go danych. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wymienionej ustawy, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżącego posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego E. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2013 r. (k. 23-27 akt sądowych) żądanie skarżącego zostało dostatecznie sprecyzowane. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący wniósł bowiem o przekazanie mu kserokopii decyzji w sprawie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach nr [...], [...], [...], położonych w Poznaniu, dla których Sąd Rejonowy p. – S. M. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Do pisma tego skarżący dołączył ponadto wypis z rejestru gruntów, odpis mapy ewidencyjnej i odpis z księgi wieczystej. Zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej został zatem uszczegółowiony zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu przestrzennego wymienionych decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są wedle art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy nie tylko szeroko rozumiane organy administracji publicznej, publiczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne albo podmioty je reprezentujące, lecz także inne podmioty lub jednostki organizacyjne, jeżeli wykonują one zadania publiczne. Należy zarazem podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych wyrażeń abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odnosząc te uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w szerokim ujęciu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Taki pogląd spotkał także z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., II SAB/Wa 14/10; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., II SAB/Wa 268/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zarazem podkreślić, że w świetle art. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje w zasadzie prawo dostępu do informacji publicznej, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego. Żądana informacja – wbrew twierdzeniom podmiotu zobowiązanego – nie miała przy tym charakteru przetworzonego, a zatem nie zaistniała też podstawa do badania na mocy art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, czy w niniejszej sprawie uzyskanie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dane wnioskowane przez skarżącego składały się bowiem z jedynie prostych informacji, które nie wymagały od podmiotu zobowiązanego poniesienia nadmiernych nakładów w celu opracowania i przekazania informacji końcowej. Dlatego przedsiębiorstwo energetyczne E. nie może się skutecznie zasłaniać brakiem interesu publicznego skarżącego w uzyskaniu przedmiotowych informacji. Ubocznie należy zauważyć, że prawo do uzyskania informacji publicznej ulega zgodnie z art. 5 powołanej ustawy ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 wymienionej ustawy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Powyższe działanie nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy zatem uznać, że żądane informacje miały charakter informacji publicznej, a omawiane przedsiębiorstwo energetyczne było podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie pismo Spółki z dnia [...] stycznia 2013 r. informujące w trybie art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów, jednak informacja żądana przez skarżącego nie została mu udostępniona ani we wskazanym przez przedsiębiorstwo terminie, ani do czasu wniesienia skargi na bezczynność. Dlatego należy przyjąć, że przedsiębiorstwo energetyczne E. pozostawało w stanie bezczynności. Bezczynność ta ustała dopiero w dniu [...] maja 2013 r., gdy E. udostępniło skarżącemu żądaną przez niego informację publiczną. Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanych przez skarżącego informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że wniosek skarżącego [...] grudnia 2012 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to bezczynność przedsiębiorstwa energetycznego E. nie była nadmierna. Ponadto wynikała, jak można wywnioskować z odpowiedzi na skargę, z przekonania tego przedsiębiorstwa, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a Spółki nie dotyczą przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, w sprawie żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało złożone w związku z wezwaniem przedsiębiorstwa energetycznego do pojęcia zawarcia umoey o ustanowienie służebności przesyłu i wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Zatem tło przedmiotowego wniosku ma niewątpliwie cywilnoprawny charakter. Taki stan rzeczy nie może być pominięty przy ocenie, czy bezczynność podmiotu zobowiązanego nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Analiza stanu faktycznego nie pozwala na jednoznaczne uznanie, że skarżone przedsiębiorstwo energetyczne w sposób oczywisty, bez potrzeby pogłębionej analizy przepisów prawa, naruszało przepisy prawa w okresie objętym kontrolą sądową. W niniejszej sprawie skarżone przedsiębiorstwo nie przeczyło posiadaniu określonych decyzji administracyjnych, czy szerzej dokumentacji techniczno-prawnej związanej z realizacją infrastruktury elektroenergetycznej na działkach wskazanych we wniosku, ale uważało, że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanej informacji. Ponadto regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę, że żądana informacja została ostatecznie udzielona skarżącym w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. i mając na uwadze okoliczności podane wyżej, Sąd stwierdził, że stan bezczynności nie miał charakteru rażącego. Jednocześnie, ze względu na przekazanie żądanych informacji niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 z późn. zm.).