II SAB/Po 74/13

Dnia 21 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E. F. i L. F. na bezczynność "X" Spółki z o.o. w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od "X" Spółki z o.o. w P. na rzecz skarżących kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], oznaczonym jako "wezwanie do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem", radca prawny Ł. B., będący pełnomocnikiem E. i L. małż. F., zwrócił się do przedsiębiorstwa energetycznego "X" (dalej jako "X" lub "przedsiębiorstwo energetyczne") o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, przebiegających przez należącą do E. i L. F. nieruchomość. Przedmiotowa nieruchomość została opisana jako działka rolna zabudowana o nr ewid. [...] oraz działka rolna o nr ewid. [...] – obie położone w M., dla których Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. W uzasadnieniu powyższego pisma, podniesiono, że na wyżej wskazanych działkach przebiegają linie elektroenergetyczne oraz posadowione są słupy wchodzące w skład przedsiębiorstwa energetycznego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka "X" pismem z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], poinformowała pełnomocnika E. i L. F., że urządzenia zostały posadowione na przedmiotowej nieruchomości po przeprowadzeniu stosownych procedur prawnych (w tym procedur administracyjnych), co oznacza, że przedsiębiorstwo energetyczne korzysta z przedmiotowych nieruchomości w sposób legalny i w dobrej wierze. Pełnomocnik E. i L. F. pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], zwrócił się ponownie o kserokopie decyzji dotyczących posadowienia urządzeń usytuowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] lub wskazanie możliwości udostępnienia tych dokumentów do wglądu. W odpowiedzi na powyższe spółka "X" pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], poinformowała, że jest w stanie udostępnić do wglądu dokumentację, na podstawie której zbudowano na działkach nr ewid. [...] i [...] odcinek linii elektroenergetycznej SN-15kV, po wcześniejszym ustaleniu telefonicznie terminu przyjazdu do Rejonu Dystrybucji w C. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. wymieniony pełnomocnik E. i L. F., wniósł za pośrednictwem przedsiębiorstwa energetycznego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność spółki "X", polegającą na: (1) nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżących z dnia [...] listopada 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym (2) niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Z powołaniem się na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezczynności spółki "X" oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie, jak też zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku skarg na bezczynność strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem, lecz może ją skutecznie wnieść aż do ustania stanu bezczynności. W ocenie skarżącego spółka "X", zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w świetle jej art. 4 ust. 1 pkt 5– zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" nie zostało użyte przypadkowo i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego w tym znaczeniu, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W konsekwencji, zdaniem skarżących, żądane przez nich informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek ich udzielenia. Pełnomocnik E. i L. F. podniósł również, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], przedsiębiorstwo energetyczne poinformowało skarżących, że w zasobach dokumentacyjnych firmy brak jest dokumentów, które można zidentyfikować wprost jako wnioskowane przez E. i L. F. decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych. W odpowiedzi na skargę, kolejnym pismem z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], spółka "X" wniosła o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania. Uzasadniając stanowisko, przedsiębiorstwo energetyczne przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało, że po zapoznaniu się ze skargą dokonano szczegółowej analizy sprawy oraz ponownego badania będących w jej posiadaniu dokumentów. Powyższe doprowadziło do zgromadzenia kilku informacji prostych, jednak nie ma wśród nich wnioskowanych przez skarżących decyzji stanowiących wprost podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomościach E. i L. F. W ocenie przedsiębiorstwa energetycznego informacja udzielona skarżącym w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. usunęła ewentualny stan bezczynności podmiotu, a zatem wniosek o umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, spółka "X" podkreśliła, że w swoich pismach skarżący dawał wyraźnie do zrozumienia, iż swoje żądanie opiera na ewidentnym własnym interesie prywatnym. Żądanie to było związane z podjęciem negocjacji w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu oraz ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez przedsiębiorstwo energetyczne z gruntu skarżącego. Świadczy to o zamierzonym nadużyciu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w prywatnym interesie. Zgodnie z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o treści aktów administracyjnych, natomiast w katalogu określonym w tym przepisie nie ma kategorii "wszelkie posiadane dokumenty", co oznacza, że podmiot zobowiązany jest do udostępnienia jedynie takich dokumentów, które: po pierwsze, mają charakter dokumentu publicznego i po drugie, możliwe są do zindywidualizowania. W związku z tym żądania udostępnienia kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy ww. linii elektroenergetycznych" nie można oceniać jako żądania złożonego na podstawie powyższej ustawy. Spółka "X" wskazała też, że w myśl art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a nie prywatnego. Tymczasem okoliczności sprawy, a w szczególności uzasadnienie żądania udostępnienia informacji, wskazuje jednoznacznie na brak w sprawie warunku koniecznego, a mianowicie interesu publicznego i waloru "sprawy publicznej". Żądane przez skarżącego dokumenty, zdaniem pełnomocnika spółki "X" nie dotyczą sprawy publicznej, lecz gospodarczych interesów przedsiębiorstwa energetycznego i jako takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie sądowe należało umorzyć. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Ustawa ta określa obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz tryb, w jaki sposób wniosek taki powinien zostać rozpatrzony. Na wstępie należy zauważyć, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Z kolei jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) wymienionej ustawy, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Należy przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, wytworzone zarówno przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżących posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego "X". Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2013 r., żądanie skarżących zostało dostatecznie sprecyzowane. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wniósł bowiem o przekazanie mu kserokopii decyzji w sprawie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach nr ewid. [...] oraz [...] położonych w M., dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zatem uszczegółowiony zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu przestrzennego żądanych decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, obowiązane do udzielenia informacji publicznej są nie tylko szeroko rozumiane organy administracji publicznej, publiczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne albo podmioty je reprezentujące, lecz także inne podmioty lub jednostki organizacyjne, w szczególności jeżeli wykonują one zadania publiczne. Należy zarazem podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odnosząc te uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w szerokim ujęciu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Taki pogląd spotkał się z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., II SAB/Wa 14/10; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., II SAB/Wa 268/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zarazem podkreślić, że w świetle art. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje w zasadzie prawo dostępu do informacji publicznej, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego. Żądana informacja nie miała przy tym charakteru przetworzonego, a zatem nie zaistniała też podstawa do badania, na mocy art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, czy w niniejszej sprawie uzyskanie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dane wnioskowane przez skarżących składały się bowiem jedynie z prostych informacji, które nie wymagały od podmiotu zobowiązanego poniesienia nadmiernych nakładów w celu opracowania i przekazania informacji końcowej. Dlatego przedsiębiorstwo energetyczne nie może się skutecznie zasłaniać brakiem interesu publicznego skarżących w uzyskaniu przedmiotowych informacji. Trzeba również zauważyć, że prawo do uzyskania informacji publicznej zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ulega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w takim przypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 wymienionej ustawy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji należy zatem uznać, że żądane informacje miały charakter informacji publicznej, a przedsiębiorstwo energetyczne było podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W aktach administracyjnych brak jest również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 tejże ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Ze względu na powyższe należy przyjąć, że przedsiębiorstwo energetyczne "X" pozostawało w stanie bezczynności. Niemniej, biorąc pod uwagę, że z obowiązujących przepisów nie wynika w sposób jednoznaczny obowiązek rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądana informacja została ostatecznie skierowana do skarżących w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., Sąd stwierdził, że powyższy stan bezczynności nie miał charakteru rażącego. Jednocześnie, ze względu na to, że w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. spółka "X" oświadczyła, iż w zasobach dokumentacyjnych firmy brak jest dokumentów, które można zidentyfikować wprost jako wnioskowane przez E. i L. F. decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, stwierdzić należało, że wniosek z [...] listopada 2011 r. został rozpatrzony. Jak wynika z przekazanej Sądowi dokumentacji oraz uzasadnienia odpowiedzi na skargę powyższa informacja została przekazana skarżącym już po wniesieniu skargi. W związku z powyższym niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).