II SAB/Po 74/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę II SAB/Po 74/16 UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2016 r. do Burmistrza W wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez J. K.. Wnioskujący domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie wglądu do decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego (chodnika) w celu sprzedaży produktów spożywczych na terenie W. wydanych w roku 2016. Jako sposób udostępnienia informacji wnioskodawca wskazał podanie terminu od jakiego dnia będzie mógł przejrzeć żądane dokumenty. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Burmistrz W poinformował J. K., że od dnia [...] lipca 2016 r. możliwy jest wgląd do dokumentów związanych z decyzjami w sprawie zajęcia pasa drogowego (chodnika) w celu sprzedaży produktów spożywczych na terenie W. wydanych w 2016 r. J. K. w dniu [...] sierpnia 2016 r., stawił się w siedzibie Urzędu Miejskiego w W., gdzie udostępniono mu do wglądu dokumenty o które wnioskował, z czego sporządzona została notatka urzędową. Pismem z [...] sierpnia 2016 r., J. K. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza W w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie przewidzianym ustawą, domagając się: (1) zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanych informacji; (2) stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący podniósł zarzut, iż w udostępnionych mu w dniu [...] sierpnia 2016 r. dokumentach zanonimizowano dane persolane wnioskodawców, co zdaniem skarżącego narusza jego konstytucyjne uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz W wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w roku 2016 wydał 123 decyzje na zajęcie pasa drogowego, które dotyczyły m.in. umieszczania w pasie drogowym infrastruktury technicznej, wykonywania prac mających na celu umieszczenie tej infrastruktury, umieszczanie reklam oraz zajęcia elementów pasa drogowego (np. chodnik, pobocze) pod handel. Zdecydowana większość tego typu decyzji została wydana osobom fizycznym, zaś tylko w jednym przypadku dotyczyła przedsiębiorcy. W ocenie organu w oparciu przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1198 j.t. – zwana dalej u.d.i.p.) usunięcie danych osobowych, takich jak imię, nazwisko i adres, w przypadku decyzji wydanych osobom fizycznym było zasadne i zmierzało do wykonania ustawowego obowiązku ochrony prywatności osoby fizycznej. Wobec powyższego organ uznał, iż udostępnił skarżącemu informacje o które wnioskował w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 z późn. zm. – zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu była zawiniona, czy niezawiniona przez organ administracji. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że (1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; (2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA) Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Burmistrza W w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej określonej we wniosku z [...] lipca 2016 r., poprzez uniemożliwienie odczytu danych osobowych z dokumentów (decyzji wydanych osobom fizycznym) w sprawie zajęcia pasa drogowego (chodnika) w celu sprzedaży produktów spożywczych na terenie W. wydanych w 2016 r. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Rozważając podmiotowy aspekt sprawy Sąd wskazuje, że definicję ustawową pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego zawiera art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym o ile w kodeksie jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Niewątpliwie zatem przyjąć należy, że Burmistrz W, jako organ wykonawczy Gminy W., stanowi organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. - zwanej dalej: Konstytucją), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ograniczenie to regulują przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p), ponadto w myśl ust. 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dodatkowo ustawa przewiduje również ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a u.d.i.p.). Wskazać należy, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie oznacza tego, że informacja taka nie posiada waloru informacji publicznej, ale że dostęp do tej informacji jest ograniczony, z uwagi na istnienie regulacji szczególnych, między innymi tych, które nakazują ochronę danych osobowych. Organ udostępniając skarżącemu decyzje o które wnioskował, bez możliwości odczytanie z nich danych osobowych osób, do których decyzje te zostały skierowane, dokonał właśnie takowego ograniczenia dostępu do informacji publicznej, powołując się na normę wyrażoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest jednoznaczne ustalenie, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Dopiero bowiem zbadanie tej okoliczności pozwala na prawidłowe ustalenie możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust 2 ustawy. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 ustawy. W przeciwnym jednakże wypadku, udzielenie informacji stanowiących m.in. dane osobowe osób fizycznych do których skierowano decyzje administracyjne jest niedopuszczalne. Jednocześnie wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie istotna jest również ocena, czy decyzja w przedmiocie zgody na zajęcie pasa drogowego (chodnika) w celu sprzedaży produktów spożywczych stanowi informację publiczną. Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Niewątpliwie zatem decyzja zezwalająca na korzystanie z części pasa drogowego w celach handlowych stanowi informację publiczną. Tym niemniej należy stwierdzić, iż dane osobowe adresatów owych decyzji, będących osobami fizycznymi, są informacjami, których ujawnienie naruszałoby ich sferę prywatną. Reasumując powyższe rozważania Sąd nie stwierdził wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu administracji publicznej. Burmistrz W udostępnił skarżącemu zawnioskowane decyzje administracyjne w ustawowo zakreślonym terminie 14 dni. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, dotyczącego uniemożliwienia mu zapoznania się z danymi personalnymi osób fizycznych wobec których wydano w/w decyzje zdaniem Sądu organ dokonał tej czynności zgodnie z normą wyrażoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w konsekwencji czego nie można stwierdzić, iż doszło do naruszenia uprawnień skarżącego wynikających z art. 61 Konstytucji. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.