II SAB/Po 75/13

Dnia 16 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2013 roku w sprawie ze skargi H.J., W.W.J., na bezczynność E. Spółki z o.o. w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od E. Sp. z o.o. w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 stycznia 2012 r. nazwanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji" H.J i W.W.J., reprezentowani przez radcę prawnego Ł.B. zwrócili się do E.O. Sp. z o.o. m. in. o udostępnienie – w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych przebiegających przez działki o numerze ewidencyjnym nr [...] (Z.), [...] (Z.), [...] (T.), [...] (D.), [...] (D.) i [...] (T.). W odpowiedzi z dnia 8 lutego 2012 r., znak [...], przedsiębiorstwo energetyczne E.O. Sp. z o.o. (dalej "przedsiębiorstwo energetyczne E.O.") poinformowało wnioskodawcę, między innymi, że urządzenia elektroenergetyczne posadowione zostały na wyżej skazanej nieruchomości po przeprowadzeniu stosownych procedur prawnych, w tym procedur administracyjnych, niezbędnych dla realizacji tego typu inwestycji. Pismem z dnia 9 marca 2012 r. skierowanym do E.O. sp. z o.o. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że przedsiębiorstwa przesyłowe są zobowiązane do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wystąpił o udostępnienie kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych lub ich oznaczenie dotyczących budowy lub przebudowy linii na nieruchomościach H.J. i W.J., pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na pismo pełnomocnika skarżących E.O. sp. z o.o. udzieliła odpowiedzi, że urządzenia energetyczne, których dotyczył wniosek, zostały posadowione po przeprowadzeniu stosownych procedur prawnych, w tym procedur administracyjnych. E.O. sp. z o.o. w sposób legalny i w dobrej wierze korzysta z nieruchomości skarżących. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. H.J i W.J., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego Ł.B., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność przedsiębiorstwa energetycznego E.O., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej. Skargę wniesiono za pośrednictwem skarżonego podmiotu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie także do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Zdaniem skarżących do takich podmiotów należy zaliczyć przedsiębiorstwa zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej. W odpowiedzi na skargę z dnia 28 maja 2013 r. przedsiębiorstwo energetyczne E.O. wniosło o jej oddalenie albo o umorzenie postępowania. Wskazało między innymi, że dnia 28 maja 2013 r. do skarżących zostały przesłane dokumenty odnalezione w zasobach archiwalnych. To z kolei oznacza, że usunięty został ewentualny stan bezczynności podmiotu E.O.. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne E.O. wskazało, że skarga zasługuje na oddalenie, gdyż wniosek o udzielenie informacji publicznej opiera się na prywatnym interesie skarżących, wyrażającym się w chęci ustanowienia służebności przesyłu i ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z ich nieruchomości. Powyższe w ocenie podmiotu zobowiązanego jednoznacznie świadczy o zamiarze nadużycia przez skarżącego ustawy o dostępie do informacji publicznej w prywatnym interesie oraz o braku podstaw prawnych dla zastosowania w sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże w zakresie zobowiązania E.O. sp. z o.o. do udostępnienia skarżącym żądanej informacji postępowanie sądowe należało umorzyć. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub załatwienia sprawy w inny sposób. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przedmiotem skargi jest bezczynność Spółki E.O. w zakresie udostępnienia skarżącym decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku. Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji. W dalszej kolejności należało również ustalić, czy działania Spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wymienionej ustawy, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy uznać, że informacje żądane przez skarżących posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego E.O. oraz konkretnie określonych przez żądających działek gruntu. Żądanie skarżących zostało przy tym dostatecznie sprecyzowane. W piśmie z dnia 13 stycznia, a następnie 9 marca 2012 r. skarżący wnieśli bowiem o przekazanie im kserokopii decyzji w sprawie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych przebiegających przez działki o numerze ewidencyjnym [...] (Z.), [...] (Z.), [...] (T.), [...] (D.), [...] (D.) i [...] (T.). Podali też numery ksiąg wieczystych powyższych nieruchomości. Zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej został zatem uszczegółowiony zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu przestrzennego wymienionych decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że obowiązane do udzielenia informacji publicznej są wedle art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy nie tylko szeroko rozumiane organy administracji publicznej, publiczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne albo podmioty je reprezentujące, lecz także inne podmioty lub jednostki organizacyjne, jeżeli wykonują one w szczególności zadania publiczne. Należy zarazem podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych wyrażeń abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w szerokim ujęciu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Taki pogląd spotkał także z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., sygn. II SAB/Wa 14/10 i z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. II SAB/Wa 268/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne E.O. sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu jest podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka E.O. spełnia kryteria jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne. Odnosząc się do stanowiska E.O. sp. z o.o. zawartego w odpowiedzi na skargę w dalszej kolejności podkreślić należy, że w świetle art. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego. Co za tym idzie bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego pozostaje okoliczność, że osoba żądająca udostępnienia informacji publicznej wskazuje, dla jakich celów informację tą zamierza wykorzystać, w sytuacji gdy danych takowych w swoim wniosku w ogóle nie musiała zawierać. Żądana informacja nie miała przy tym charakteru przetworzonego, a zatem nie zaistniała podstawa do badania na mocy art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy, czy w rozpatrywanej sprawie uzyskanie omawianych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie jest wprawdzie zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale w orzecznictwie sądowym pojęcie to jest w przeważającym zakresie definiowane jako taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów wskazanych przez żądającego udostępnienia informacji publicznej. Informacja przetworzona będzie więc informacją, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według podanych przez niego kryteriów (np. w formie tabelki). Nie stanowi zaś przesłanki dla uznania informacji publicznej za informację przetworzoną okoliczność, iż wymaga ona poszukiwania w zasobach archiwalnych podmiotu zobowiązanego. W dalszym ciągu chodzi bowiem o informację, której udostępnienie nie wymaga jakichkolwiek analiz, obliczeń, zestawień statystycznych itp., a jedynie prostego odnalezienia jej w zbiorze dokumentów. Niewątpliwie w pismach skarżących, w których powołując się na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej domagali się oni "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych" zawarty został wniosek o udostępnienie informacji publicznej nieprzetworzonej (źródłowej), a żądanie przekazania kserokopii opisanych wyżej decyzji ma charakter wyłącznie wskazania formy w jakiej udostępnienie informacji publicznej ma nastąpić. W konsekwencji należy zatem uznać, że żądane informacje miały charakter informacji publicznej, a przedsiębiorstwo E.O. było podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W materiałach przedstawionych Sądowi przez skarżony podmiot brak również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 tejże ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Dlatego należy przyjąć, że przedsiębiorstwo energetyczne E.O. pozostawało w stanie bezczynności. Jednak po wniesieniu skargi, wraz z pismem z dnia 27 maja 2013 r. E.O. sp. z o.o. przesłała do pełnomocnika skarżących żądane informacje, załączając kserokopie decyzji dotyczących realizacji linii energetycznej przebiegającej przez działki o numerze ewidencyjnym [...] (Z.), [...] (Z.), [...] (T.), [...] (D.), [...] (D.) i [...] (T.). Jednocześnie spółka wyjaśniła, że linia energetyczna przebiegająca przez działkę nr [...] w miejscowości T. należy do P. S.A. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż żądana informacja została ostatecznie udzielona skarżącym. Nastąpiło to wprawdzie już po wniesieniu skargi, ale jednocześnie przed dniem rozpoznana skargi przez sąd. Z tej też przyczyny postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako bezprzedmiotowe (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I. sentencji niniejszego orzeczenia. Zauważyć jednocześnie trzeba, że przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 powołanej powyżej ustawy wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje - stosownie do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powyższej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie wniosek skarżących z dnia 13 stycznia 2012 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to jednak bezczynność przedsiębiorstwa energetycznego E.O. wynikała z wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów o dostępie do informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy, lecz było skutkiem błędnej wykładni obowiązujących przepisów. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie II. sentencji wyroku. Na podstawie zaś art. 201 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd zasądził od E.O. sp. z o.o. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (100 zł – wpis od skargi, 240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł – kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt III. sentencji wyroku.