II SAB/Po 75/18

Dnia 3 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2018 roku sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 czerwca 2018 r. A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Urzędu Miasta G. do rozpatrzenia wniosku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 05 czerwca 2018 r. działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), za pomocą środków komunikacji elektronicznej zwrócił się do Urzędu Miasta G. z wnioskiem o udostępnienie informacji dotyczącej 1) ilości zleconych w przeciągu 5 lat w urzędzie miasta remontów, kosztu tych remontów oraz firm jakie je wykonały, 2) ilości remontów zakontraktowanych w tym okresie, a jeszcze nie zakończonych, 3) ilości placów zabaw publicznie dostępnych pozostających pod zarządem gminy lub podmiotów zależnych, 4) dat wykonania ostatniej kontroli okresowej dla poszczególnych placów zabaw, 5) czy podczas kontroli okresowych stosowane są wytyczne z normy PN-EN 1176-1 i 1176-7:2009. Następnie powołując się na treść art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a Urząd nie zawiadomił go w tym terminie o powodach opóźnienia i terminie w jakim udostępni informację. Jednocześnie skarżący podkreślił, że przesłanie zapytania pocztą elektroniczną jest skuteczne na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nieodebranie, czy też nieodczytanie przez organ wysłanego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta wniósł o oddalenie skargi, wskazując w pierwszej kolejności, że skarżący wadliwe ustalił stronę postępowania – jako "Urząd Miasta G." oraz wyjaśniając, że dniu [...] lipca 2018 r. udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Opóźnienie w załatwieniu wniosku było wynikiem nieporozumienia pomiędzy pracownikami odpowiedzialnymi za rozpoznawania wniosków, a uchybienie terminowi jego rozpoznania było działaniem niezamierzonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Przytoczonym powyżej poglądom odpowiada treść art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), w brzmieniu obowiązującym od dnia 01 czerwca 2017 r., gdzie wskazano, że przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 K.p.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującego to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Prezydent Miasta, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, przy czym bez znaczenia w niniejszej sprawie był fakt zaadresowania wniosku do "Urzędu Miasta G.". Poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udzielenie zwrócił się skarżący, stanowią w istocie informację publiczną. Dotyczą one bowiem sposobu rozdysponowania środków publicznych, a także faktów wskazujących na tryb działania organu w zakresie wykonywanych zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (komunalnym). W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu administracji w dniu 5 czerwca 2018 r. o godz. 18:13 drogą elektroniczną (k. 9 akt sąd.). Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku złożenia wniosku drogą elektroniczną po godzinach urzędowania podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, za datę wpływu wniosku uznać należy następny pierwszy dzień roboczy po zarejestrowaniu wniosku w systemie teleinformatycznym organu. Wobec tego faktyczna data wpływu wniosku w niniejszej sprawie to dzień 6 czerwca 2018 r. i tego dnia rozpoczął się bieg terminu do udzielenia żądanych informacji. W konsekwencji, termin do udostępnienia żądanych informacji, ewentualnie do powiadomienia o przyczynach opóźnienia ze wskazaniem terminu, w którym organ udostępni informację, upłynął w dniu 20 czerwca 2018 r. W tym terminie żądanej informacji nie udzielono. Dopiero na skutek złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na bezczynność, Prezydent Miasta pismem z dnia [...] lipca 2018 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji (k. 15 akt sąd.). Tym samym Prezydenta Miasta pozostawał w bezczynności w czasie wniesienia skargi, która następnie ustała po doręczeniu mu skargi i przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Ostatecznie podmiot zobowiązany prawidłowo, choć z opóźnieniem, załatwił wniosek skarżącego, udzielając mu wnioskowanej informacji. W tej sytuacji postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku, stwierdzając jednocześnie, że organ pozostawał do od dnia 21 czerwca do 02 lipca 2018 r. w bezczynności (pkt II wyroku). Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Burmistrz niezwłocznie po otrzymaniu skargi udostępnił stronie żądaną informację. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł. Równocześnie na podstawie art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącej żądanych kosztów z tytułu zastępstwa prawnego. Wprawdzie, stosownie do art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za jeden z elementów niezbędnych kosztów postępowania uważa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcy prawnego), jednakże wyjątek od tej zasady został przewidziany w powołanym art. 206 powyższej ustawy, zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że stosowanie art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca pozostawił do uznania sądu i uzależnił od wykazania zaistnienia uzasadnionego przypadku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie właśnie taki uzasadniony przypadek zaistniał. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed sądami administracyjnymi zawisło 5 jednorodzajowych spraw ze skarg A. G. reprezentowanego przed adw. Dariusza Ż.. We wszystkich tych sprawach pełnomocnik dołączał wniosek obejmując zwrot kosztów zastępstwa prawnego w kwocie [...]zł. W żadnej ze spraw nie zostało wykazane, że koszty zastępstwa prawnego rzeczywiście zostały przez skarżącą poniesione. Poza pełnomocnictwem ogólnym do reprezentowania we wszystkich sprawach przed sądami administracyjnymi i spisem kosztów, nie dołączono bowiem ani umów pomiędzy udzielającą pełnomocnictwa a adwokatem, ani faktur dokumentujących opłacenie usługi prawnej. Ponadto zdaniem Sądu jednorodzajowość tychże spraw i nieskomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy (udostępnienie informacji publicznej o umowach dotyczących remontów dokonywanych przez gminę), świadczą o znikomym wręcz nakładzie pracy adwokata. Skargi w poszczególnych ww. sprawach w zasadzie różnią się tylko w zakresie dat złożenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej i wskazaniu adresata wniosku tj. organu, do którego wnioski zostały złożone. Wszystkie zarzuty skarg i ich argumentacja są zaś takie same. Nie sposób zatem uznać, że niezbędnym do celowego dochodzenia praw skarżącej w dostępie do informacji publicznej był ustanawianie fachowego pełnomocnika.