II SAB/Po 77/18

Dnia 4 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2018 roku sprawy ze skargi [...] Radcowie Prawni sp.p. z siedzibą w W. na bezczynność Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 9 maja 2018 r. (data wpływu do organu 10 maja 2018 r.) A. D. działając w imieniu [...] i Partnerzy Radcowie Prawni Sp.p. (dalej spółka lub skarżąca) działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) zwrócił się do Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w P. (dalej RCKIK) o udzielenie w trybie dostępu do informacji dostępu do informacji publicznej poprzez przesłanie raportów z procedur walidacyjnych dla puszczania 96 próbek w jednym runie sekwencyjnym na kartridżu Illumina Standard v2 300 cykli na urządzeniu MiSeq dla testów firmy One Lamboda nr katalogowy [...] Pismem z dnia 24 maja 2018 r. RCKIK poinformowało wnioskodawcę, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej. Raporty z procedur walidacyjnych stanowią dokument o charakterze wewnętrznym, który nie zawiera danych publicznych. Raporty te nie są dokumentami sporządzonymi i podpisanymi przez funkcjonariusza publicznego, albowiem sporządzane są przez pracowników w zakresie wykonywania czynności służbowych. Raporty te jako dokumenty wewnętrzne nie są przekazywane podmiotom zewnętrznym i również z tej przyczyny, tj. braku waloru oficjalności, raporty z procedur walidacyjnych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. 27 czerwca 2018 r. spółka wniosła skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez RCKIK w P., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wnosząc o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że spółka kierując wniosek o udostępnienie informacji publicznej opierała się na posiadanej wiedzy dotyczącej specyfikacji używanego przez RCKIK sprzętu technicznego połączonej z uzasadniona obawą jego użycia w sposób nieprawidłowy tj. z przekroczeniem ilości możliwych próbek w jednym runie sekwencyjnym. W ocenie skarżącej żądana informacja jest informacją publiczną, jest wytworzona na potrzeby organu oraz dotyczy sfery jego działalności. Nie ma cech informacji wewnętrznej. Z tych względów organ zobowiązany był do jej udostępnienia, czego nie uczynił ani nie wydał decyzji odmownej w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę RCKIK wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż żądana informacja nie jest informacja publiczną. Organ dodał, że wniosek skarżącego nie jest podyktowany chęcią sprawdzenia prawidłowości działania urządzenia, a okolicznością, że spółka reprezentowała w postępowaniu odwoławczym przed KIO w W. jeden z podmiotów (wykonawcę) odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Niniejsza sprawa dotyczy złożonego przez skarżącą zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej, regulowanego ustawą z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej: u.d.i.p.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej K.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy K.p.a. Wobec powyższego, w przypadku gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, dostępny j.w.). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Regionalne Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w P. , zgodnie z zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie nadania statutu Regionalnemu Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w [...]; dalej: Zarządzenie) jest podmiotem leczniczym w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112 poz. 654 ze zm.) prowadzonym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (§ 1 Zarządzenia). RCKIK jako podmiot publiczny finansowany ze środków publicznych (roz. 5 Zarządzenia) jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 u.d.i.p. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej, przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – orzeczenia dostępne jw.). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że wnioskowana przez skarżącą informacja nie ma waloru informacji publicznej i nie podlega ujawnieniu w trybie u.d.i.p. Żądana przez skarżącą informacja dotyczy sposobu wykorzystania konkretnego urządzenia w odniesieniu do jego specyfikacji i parametrów, związana jest z bardzo szczegółowym technicznym zastosowaniem tego urządzenia (sekwenatora próbek krwi) w odniesieniu do wskazań producenta. Skarżąca domagała się przesłania od organu raportów z procedur walidacyjnych przeprowadzonych przy pomocy tego urządzenia. Wskazała na konkretną ilość próbek faktycznie wykonanych w odniesieniu do ilości wskazanych przez producenta, która jej zdaniem jest dwukrotnie wyższa niż zaleca to producent sprzętu. Podała, że zaburzenie optymalnej i sprawdzonej przez producenta procedury testów nie gwarantuje poprawnych wyników sekwencjonowania, gdyż grozi przeładowaniem pojemności kartridża. Żądane raporty, w jej ocenie, mogą wykazać skuteczność badań i pozwolą ewentualnie na ustalenie czy w przedmiotowym wypadku organ nie dopuścił się nadużyć w procesie wykorzystywania środków publicznych. Jak wynika z odpowiedzi organu raporty uzyskane z testów na tym urządzeniu nie zawierają danych publicznych. Raporty nie są sporządzane i podpisywane przez funkcjonariuszy publicznych, a przez pracowników organu w ramach procedur wewnętrznych. Raporty te nie są przekazywane podmiotom zewnętrznym, pozostają w organie do użytku wewnętrznego. Informacje zawarte w przedmiotowych raportach nie są związane ze sposobem wykonywania władzy przez organ, organizacją jej wykonywania, a ich udostępnienie nie pozwoli na ocenę efektywności wykorzystania środków publicznych przez RCKIK. Żądane informacje dotyczą bowiem technicznej sfery użytkowania urządzeń jakimi posługuje się organ realizując swoje zadania. Stanowią źródło wielu informacji, żadna z nich jednak nie ma charakteru informacji publicznej. Żądane informacje są nadto ściśle związane ze zgłaszanymi przez skarżącego (działającego w imieniu odwołującego w postępowaniu przetargowym) zarzutami odnośnie wykorzystywania przez organ sprzętu technicznego. W tym postępowaniu odwołujący reprezentowany przez skarżącego kwestionował bowiem ofertę innej firmy, która zadeklarowała możliwość badania w jednym sekwencjonowaniu 96 pacjentów, podczas gdy z dokumentacji technicznej oferowanego przez nią urządzenia wynika, że na danym kartridżu umożliwia się sekwencjonowanie do 48 próbek. Do wniosków takich skarżący doszedł analizując przedstawione przez kontroferenta koszty ilości kartridży, które w jego ocenie zostały zaniżone ze 170 kardridży do 85. Zdaniem skarżącego sekwencjonowanie większej ilości pacjentów wykracza poza ramy optymalnej i sprawdzonej przez producenta procedury pracy testu i nie gwarantuje poprawnych wyników sekwencjonowania, gdyż grozi przeładowaniem pojemności kartridża. Uwzględniając powyższe, zdaniem sądu, zakres żądanej informacji ściśle związany z technicznymi parametrami użytkowania konkretnego urządzenia do konkretnych badań i to w porównaniu z danymi producenta tego urządzenia w aspekcie najkorzystniejszej oferty nie stanowi informacji publicznej czyli takiej, która dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu działalności podmiotów publicznych ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Informacja publiczna nie jest tożsama z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., (I OSK 2254/13) informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ nie stanowią informacji publicznej. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. W przedmiotowej sprawie celem działania Regionalnego Centrum jest w szczególności organizowanie i prowadzenie działalności w zakresie krwiodawstwa i krwiolecznictwa, a zwłaszcza w zakresie pobierania krwi i oddzielania jej składników oraz zaopatrywania podmiotów leczniczych w krew oraz jej składniki, a także w produkty krwiopochodne i inne produkty lecznicze(§ 3 zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 czerwca 2012r.). Informacją publiczną w zakresie działań tego podmiotu są informacje związane z wypełnianiem tych zadań, dysponowaniem majątkiem publicznym np. wydatkami na zakup sprzętu służącego do ich realizacji, czy stanem tego sprzętu. Wnioskowana informacja, która zmierza do ustalenia czy oferta innej firmy była faktycznie korzystniejsza, czy też zawierała dane nieprawdziwe i tym samym wiązała się z koniecznością zakupu większej liczby kartridży nie stanowi informacji publicznej a jest przedmiotem badania w procedurze przetargowej. Raporty z procedur walidacyjnych, których jedynie jednym z elementów jest sprecyzowanie charakterystyki sprzętu i które są dokumentem wewnętrznym, nie zawierającym danych publicznych nie są objęte obowiązkiem udostępniania w ramach informacji publicznej. Wskazywane przez skarżącego w skardze ewentualna możliwość nadużyć w procesie wykorzystywania środków publicznych nie ma bezpośredniego związku z tymi raportami. Przekładanie danych z raportów na racjonalne wykorzystanie środków publicznych jest zbyt daleko idące. Nie wskazano również w jaki sposób raporty zawierające specjalistyczne informacje dotyczące wiarygodności wyników służyć mają ustaleniu (bez konieczności skorzystania z opinii podmiotów posiadających wiedzę specjalistyczną) w drodze kontroli społecznej czy sprzęt używany jest w sposób zapewniający skuteczność przeprowadzanych badań. Skarżący nie wyjaśnił charakteru publicznego tak specjalistycznego elementu wewnętrznego funkcjonowania organu jakim jest sporządzanie raportów wg określonych wewnętrznych procedur. W świetle wskazanych przez organ celów uzyskania przez skarżącego informacji jedynie do postępowania w procedurze przetargowej, wynikających z treści nadesłanego przez organ odwołania skarżącego w powiązaniu z treścią żądania i brakiem przełożenia tego żądania na informacje publiczne związane z dysponowaniem majątkiem publicznym, czy realizacją zadań publicznych, nie można uznać skargi za zasadną. Należy podkreślić, że celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest uzyskiwanie odpowiedzi na wszelkie kwestie interesujące podmioty zewnętrzne, zwłaszcza gdy dotyczą sfery wewnętrznej, mają charakter porządkowy, rejestrujący określone fakty, czy zdarzenia, czy też gdy mają służyć w prowadzonych innych postępowaniach. Jeżeli więc, jak w niniejszej sprawie, żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Nie ma w takiej sytuacji zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. RCKIK udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej pismem z dnia 24 maja 2018 r. oświadczając, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Pismo zostało doręczone stronie skarżącej. W ocenie Sądu oznacza to, że w dniu skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu RCKIK nie pozostawał w bezczynności. Reasumując Sąd podzielił stanowisko organu o wewnętrznym charakterze raportów i braku podstaw do ich ujawnienia w trybie u.d.i.p. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.