II SAB/Po 78/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność P I. N. B. w K. w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy poziomu hałasu postanawia I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącemu kwotę [...]zł ([...] złotych ) tytułem uiszczonego wpisu od skargi Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. M. M. wniósł do W. W. I. N. B. zażalenie na bezczynność P I. N. B. w K.. W osnowie zażądał wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości oraz stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zażalenie wskazał, że postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. WWINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprawa po miesiącu nie została ponownie załatwiona, choć jest organowi dobrze znana. W. W. I. N. B. w dniu [...] marca 2017 r. wydał postanowienie znak [...] uznające zażalenie M. M. na bezczynność P I. N. B. w K. w załatwieniu sprawy nr [...] Organ odwoławczy jako podstawę swojego orzeczenia wskazał art. 37 § 2 w związku z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.). Organ wyższego stopnia wyjaśnił, że w dniu [...] września 2016 r. PINB w K. przeprowadził kontrolę w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...]. Podczas kontroli swoje uwagi dotyczące systemu wentylacji przedstawił właściciel mieszkania nr [...] - żalący. Wskazał on między innymi, iż przedmiotowy budynek został zlokalizowany w bardzo bliskim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] i skrzyżowania z sygnalizacją świetlną, a duże natężenie ruchu drogowego przez pojazdu ciężarowe i osobowe powoduje duże zapylenie i hałas dochodzący do 100 dB, przy czym normy przewidują do dopuszczalny poziom hałasu do 40 dB w dzień i do 30 dB w nocy. Pismem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] PINB w K. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego systemu kominowego, instalacji wentylacji oraz instalacji odprowadzania spalin z pieców gazowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K., dla którego zostało wydane pozwolenie na użytkowanie nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Postępowanie to zostało zakończone poprzez wydanie decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" doprowadzenie systemu wentylacji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Decyzja ta została uchylona w całości przez WWINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dnia [...] października 2016 r. PINB w K. wydał postanowienie [...] nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przez osobę uprawnioną poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w K.. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez WWINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (postanowienie WWINB z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...]). Dnia [...] lutego 2017 r. do WWINB wpłynęło zażalenie na bezczynność z dnia [...] lutego 2016 r. żalącego. Po przedstawieniu stanu sprawy WWINB wskazał na działania PINB w analizowanej sprawie. Organ I instancji w dniu [...] stycznia 2016 r. wystosował pismo znak: [...] do PPIS w K. o podjęcie działań, zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Jednakże PPIS poinformował PINB w K., iż nie jest właściwy do rozpatrzenia przesłanej sprawy. Nadto PINB w K. wystosował pismo do Wspólnota Mieszkaniowa w K. o udostępnienie dokumentacji wyrobów budowlanych, dotyczących okien zamontowanych w ww. budynku. Na pismo organ nie uzyskał odpowiedzi. Następnie organ zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o udostępnienie map akustycznych dla odcinka drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. ul. [...]. Na to pismo również nie ma jeszcze odpowiedzi. WWINB stwierdził, że skoro o podejmowanych działaniach organ powiatowy nie zawiadomił stron, mogły one uznać, że jest bezczynny i nie prowadzi żadnych działań w sprawie. Organ II instancji skonstatował, że działanie takie faktycznie narusza art. 35 K.p.a. i art. 36 K.p.a. - a strony nie mogły też się dowiedzieć o działaniach podejmowanych przez PINB w K., gdyż nie były o nich informowane. Uznano, że zażalenie jest uzasadnione, a WWINB obowiązany jest wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy, tj. w ciągu 60 dni od daty otrzymania postanowienia. Takie określenie terminu wynika ze stopnia skomplikowania sprawy, Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. M., ktory w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze zarzucił PINB w K. naruszenie art. 35 § 1 Kpa i 12 K.p.a. polegające na bezczynności organu. Skarżący powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 i art. 200 P.p.s.a., w związku z niezałatwieniem ponownym przez PINB w K. sprawy "obowiązku dostarczenia ekspertyzy wykonanej przez osobę uprawnioną poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul K. [...] w K." wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez PINB w K. bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., 2. uwzględnienie skargi na bezczynność przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie PINB w K. do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w K. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), 3. stwierdzenie, że PINB w K. dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la P.p.s.a.), Motywując swoje stanowisko streścił stan sprawy i wskazął, że skarga nie dotyczy całego postępowania, a tylko incydentalnego związanego z hałasem. Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej oddalenie w całości. Organ I instancji podniósł, że postanowieniem [...] z dnia [...] października 2016 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" dostarczyć ekspertyzę poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych w ww. budynku oraz przy drodze krajowej nr [...]. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 81c ust 2 przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Z uwagi bowiem na przeprowadzenie oględzin w innej sprawie [...] dotyczącej stanu technicznego systemu kominowego, instalacji wentylacji oraz instalacji odprowadzania spalin z pieców gazowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w K., organ powziął wątpliwość co do możliwości przekroczenia dopuszczalnych norm poziomu hałasu w tym budynku. Jednakże ograniczył się wyłącznie do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy wykonanej przez osobę uprawnioną dotyczącą poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych a nie od razu do wszczęcia postępowania w tym zakresie. PINB podkreślił, że w toku czynności sprawdzających w dniu [...] lutego 2017 r. skierował pismo do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Rejon K. z prośbą o udostępnienie map akustycznych dla odcinka drogi krajowej nr [...], na którym położony jest ww. budynek mieszkalny. GDDKIA w odpowiedzi przesłanej [...] marca 2017r. poinformowała, że stosowna informacja publiczna dotycząca klimatu akustycznego w sąsiedztwie sieci dróg krajowych w postaci obowiązujących map akustycznych udostępniona jest na stronie internetowej GDOS. PINB nie znalazł podstaw do następczego wszczęcia postępowania w zakresie norm hałasu w budynku mieszkalnym wielorodzinny przy ul. [...] w K.. Organ I instancji uznał, że zarzucanie przez skarżącego organowi pozostawanie w bezczynności nie znajduje uzasadnienia. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż WINB uchylając postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. jego postanowienie w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia bezpodstawnie przyjął, iż przedmiotowe postanowienie o nałożeniu ekspertyzy zostało nałożone przez PINB w ramach prowadzonego postępowania [...] dotyczącej stanu technicznego systemu kominowego, instalacji wentylacji oraz instalacji odprowadzania spali z pieców gazowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U.2016, poz. 1066). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili ich podjęcia. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej objęta została taką kontrolą. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej jako " P.p.s.a."), który enumeratywnie wylicza konkretne formy działania administracji publicznej objęte kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje co do zasady orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z drugiej strony, przepisy szczególne mogą również wyłączyć określone akty organów administracyjnych spod kognicji sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie przedmiot skargi nie mieści się w powyższym zakresie. Z tej przyczyny skarga podlegała odrzucenia ze względów niżej wyłożonych. Istota niniejszego sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie jaki charakter miało prowadzone przez P I. N. B. w K. postępowanie wywołane postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. o nałożeniu na Wspólnotę Mieszkaniową "[...] obowiązek dostarczenia ekspertyzy wykonanej przez osobę uprawnioną. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w niniejszej sprawie postanowienie PINB z dnia [...] października 2016 r. nakładające obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w K. nie zostało wydane w toku prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie złego stanu technicznego systemu kominowego, instalacji wentylacji oraz instalacji odprowadzania spalin z pieców gazowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K., lecz stanowiło element odrębnego, samodzielnego postępowania kontrolnego dotyczącego natężenia hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych w tym budynku, jedynie zainicjowanego w związku z ustaleniami poczynionymi niejako "przy okazji" w toku kontroli dotyczącej innych zagadnień, to jest stanu technicznego systemu kominowego, instalacji wentylacji oraz instalacji odprowadzania spalin pieców gazowych. Zgodnie z treścią art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. przepisu stanowiącego podstawę podejmowanych w kontrolowanym postępowaniu czynności przez organ, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych; protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Natomiast przepisy art. 81a i 81c ustawy Prawo budowlane precyzują obowiązki organów nadzoru budowlanego wskazując w pierwszej kolejności na konieczność sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz normują uprawnienia tychże organów w ramach podejmowanych czynności kontrolnych. O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zauważyć jednakże należy, iż z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie powinno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Zatem postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że organ podjął czynności wyjaśniające w trybie art. 81c Prawa budowlanego. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują - tak jak w niniejszej sprawie - nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego. Prowadzone zatem w niniejszej sprawie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne nie świadczą w żadnym razie o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, względnie zaskarżalnego postanowienia. Skoro natomiast nie doszło w przedmiotowej sprawie do wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, to nie można mówić o bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Stronie skarżącej nie przysługiwało zatem zarówno unormowane w art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jak i skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., II OSK 471/16, dostępne w CBOSA). Zauważyć także należy, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest obowiązkiem organu, lecz jednym z możliwych sposobów zbierania koniecznego dla podejmowania dalszych działań materiału dowodowego, na powyższe wprost wskazuje treść powyższego przepisu, gdzie wskazuje się, iż organy mogą nałożyć, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. brak po stronie organu powstania tego rodzaju wątpliwości, względnie brak nałożenia obowiązku, którego nałożenie jest fakultatywne i mieści się w granicach uznania organu, nie może zatem podlegać zaskarżeniu w formie skargi na bezczynność organu polegającą na nie wydaniu postanowienia o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych względów orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.