II SAB/Po 79/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi A. H. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości; I. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do wydania decyzji w przedmiocie przejścia na własność Miasta G. części nieruchomości oznaczonej jako działka [...], arkusz [...], o powierzchni [...] ha objętej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Wielkopolskiego miała charakter rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. A. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr ..., część o pow. ... ha. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. Następnie przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. prowadząc postępowanie administracyjne przeszło 4 lata. Skargę tę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 18 grudnia 2009 r. A. H. zwrócił się do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania odłączonej części działki nr ... ark. ... ul. R. o pow. ... ha, wskazując, że podstawę do wypłaty odszkodowania stanowi decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2004r. nr .... Pismem z dnia 16 marca 2010 r. Wojewoda Wielkopolski poinformował A. H. o prowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) części nieruchomości położonej w G., oznaczonej geodezyjnie: obręb G., działka nr ... o pow. ... ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr ..., prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Wskazał również, że nie zebrał pełnego materiału dowodowego i prowadzi czynności mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Pismem z dnia 23 marca 2010 r. Prezydent Miasta G. zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego wskazując, że przesyła dokumenty, z których wynika, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod publiczną drogę gminną, a także informacje o przeznaczeniu nieruchomości po tej dacie. Następnie w dniu 11 marca 2011 r. Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta G. o przesłanie zaświadczenia, z którego wynikałoby, że przedmiotowa działka na dzień 31 grudnia 1998 r. była faktycznie zajęta pod drogę publiczną ze wskazaniem jej kategorii. W dniu 25 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta G. wydał zaświadczenie adresowane do Wojewody Wielkopolskiego, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie zajęta była pod publiczną drogę gminną, ul. R. w G. Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił strony (A. H. i Prezydenta Miasta G.) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przejścia na własność Miasta G. z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowej nieruchomości, jako gruntu zajętego pod drogę publiczną – drogę gminną. Równocześnie organ zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Następnie decyzją z dnia ... 2013 r. nr ... Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że część przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiąca własność A. H. i pozostającej w tej dacie we władaniu Miasta G., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, własnością Miasta G., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną. Wskutek odwołania A. H., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia ... 2013 r. nr ... uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organu I instancji. Decyzja ta została doręczona organowi I instancji w dniu 29 sierpnia 2013 r., zaś akta sprawy zostały zwrócone w dniu 2 kwietnia 2014 r. Pismem z dnia 12 maja 2014 r. Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomił strony, iż w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego, przewidywany termin zakończenia postępowania, został przedłużony do dnia 30 listopada 2014 r. Pismem z dnia 16 maja 2014 r. A. H. wniósł za pośrednictwem Wojewody Wielkopolskiego do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Wielkopolskiego. W dniu 12 maja 2014 r. Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta G. o sprecyzowanie jako część przedmiotowej nieruchomości jest faktycznie zajęta pod drogę publiczną i udokumentowanie tego faktu projektem podziału oraz przesłanie zaświadczenia potwierdzającego, że projektowana działka na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ulicę R. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia ... 2014 r. nr ... uznał zażalenie za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. H. podniósł, że sprawa jest prowadzona przez Wojewodę Wielkopolskiego od 6 lat i w związku z tym skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 276 ze zm.), dalej: k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przy czym przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Przedmiotem niniejszego postępowanie jest bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w sprawie dotyczącej wydania na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji o przejściu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy G. za odszkodowaniem nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu tejże Gminy, nie stanowiąca jej własności, a zajętej pod drogę publiczną. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych m.in. w pkt 1 tj. w przypadkach, gdy organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej. Zważywszy na treść przepisu art. 73 ust 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej: Przepisy wprowadzające) oraz fakt, że A. H. pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. zwrócił się do z wnioskiem o wypłatę odszkodowania odłączonej części działki nr ... ark. ... ul. R. o pow. ... ha, nie budzi wątpliwości, iż przed Wojewodą Wielkopolskim zawisła sprawa, o której mowa w tym przepisie i organ zobowiązany był do jej załatwienia. Tym samym w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarga A. H. jest dopuszczalna. Przechodząc do merytorycznej oceny należało rozważyć, czy w sprawie organ jest bezczynny i czy bezczynność ta, jeśli do niej doszło – w świetle przepisu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu na oba pytanie odpowiedź jest twierdząca. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że na skutek wniosku A. H. skierowanego pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. do Prezydenta Miasta G., już w dniu 2 marca 2010 r. (pismo z tej daty) właściwy organ do załatwienia sprawy – Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do Prezydenta Miasta G. o potwierdzenie w formie zaświadczenia faktu, że część nieruchomości nr ..., obręb G., o pow. ... ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr ..., prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., w dniu 31 grudnia 1998 r. była przeznaczona i zajęta pod drogę publiczną. W piśmie tym jednocześnie Wojewoda dał wyraz temu, że wszczął już postępowanie administracyjne w sprawie przejścia tejże nieruchomości, na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, z mocy prawa na własność Gminy G. W tym miejscu przywołać należy ponownie treść art. 35 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przy czym jak stanowi art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 k.p.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie kolejną czynnością Wojewody Wielkopolskiego było zwrócenie się do skarżącego pismem z dnia 16 maja 2010 r., a więc po przeszło 3 miesiącach, z wyjaśnieniem trybu przejścia nieruchomości na Gminę z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających i poinformowanie, że organ nie zebrał pełnego materiału dowodowego i prowadzi czynności mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Zaznaczyć należy, że Wojewoda wbrew zapisom art. 36 k.p.a. nie wskazał terminu załatwienia sprawy, jak również nie wskazał przyczyn zwłoki. Równocześnie Wojewoda w żaden sposób nie ponaglał Prezydenta Miasta G. do wydania żądanego pismem z dnia 2 marca 2010 r. zaświadczenia. Następnie, pod upływie kolejnych 8 miesięcy Wojewoda Wielkopolski w dniu 18 lutego 2011 r. zwrócił się ponownie do Prezydenta Miasta G. o przesłanie zaświadczenia, z którego wynikałoby, czy przedmiotowa działka na dzień 31 grudnia 1998 r. była faktycznie zajęta pod drogę publiczną, ze wskazaniem jej kategorii. Organ zastrzegł, że zaświadczenie to jest niezbędne w celu prowadzenia i zakończenia niniejszego postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że w dniu 31 marca 2010 r. Wojewoda Wielkopolski uzyskał od Prezydenta Miasta G. informację (pismo z dnia 23.03.2010 r.), z której jednoznacznie wynikało, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta zajęta była pod drogę publiczną, drogę gminną i pomimo upływu niemalże roku od tej daty, jak wynika z akt sprawy, nie uczynił nic, by załatwić sprawę. Żądane przez Wojewodę zaświadczenie Prezydenta Miasta G., potwierdzające treść pisma tegoż organu z dnia 23 marca 2010 r., zostało wydane dopiero w dniu 25 stycznia 2013 r. W rezultacie Wojewoda Wielkopolski w dniu 7 lutego 2014 r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności procesowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, Lex nr 1151992). Z całą pewnością pierwszą czynnością w niniejszej sprawie nie było skierowanie w dniu 7 lutego 2013 r. do stron zawiadomienia w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Już bowiem w piśmie z dnia 2 marca 2010 r. (a wiec 3 lata wcześniej) skierowanym do Prezydenta Miasta G. Wojewoda wskazywał, że nawiązuje do wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia przejścia na własność Gminy z mocy prawa za odszkodowaniem na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających przedmiotowej nieruchomości. Następnie zaś pismem z dnia 16 maja 2010 r. zwrócił się do A. H. wyjaśniając, że nie zebrał jeszcze pełnego materiału dowodowego i prowadzi czynności mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy. W związku z powyższym nie można uznać, by niniejsze postępowanie rozpoczęło się z chwilą doręczenia stronom powołanego zawiadomienia z 7 lutego 2013 r. Zważyć należy, iż bezczynność organu ustała z dniem 6 marca 2013 r., z chwilą wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji stwierdzającej, że część przedmiotowej nieruchomości o pow. ... ha z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta G. jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną. Należy bowiem przyjąć, że podjęcie wymaganej prawem czynności przez organ powoduje, że bezczynność ustaje (por. teza do wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, zważywszy na dalszy przebieg postępowania uznać należy, że Wojewoda w chwili wydania niniejszego wyroku pozostaje w bezczynności. Zważyć należy, iż na skutek odwołania A. H., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia ... 2013 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została doręczona Wojewodzie w dniu 29 sierpnia 2013 r., lecz dopiero w dniu 2 kwietnia 20104 r. Minister przekazał Wojewodzie akta sprawy. W ocenie Sądu Wojewoda pozostawał zatem w bezczynności od daty przekazania mu akt sprawy, od kiedy to realnie mógł prowadzić ponownie postępowanie. W ocenie Sądu niczym nieuzasadnione było po tej dacie przedłużanie postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę, a w szczególności wzywanie Prezydenta Miasta G. pismem z dnia 12 maja 2014 r. do sprecyzowania jaka część przedmiotowej działki jest faktycznie zajęta pod drogę publiczną i udokumentowanie tego faktu projektem podziału w 6 egzemplarzach oraz przesłanie zaświadczenia potwierdzającego, iż projektowana działka na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. R. w G. Wprawdzie wytyczne tej treści znalazły się w uzasadnieniu powołanej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, to Wojewoda winien mieć na uwadze, iż przepis art. 73 ust. 3a Przepisów wprowadzających wyraźnie określa, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Oznacza to, że podział nieruchomości nie jest wymagany do przejścia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie przewidzianym w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. W związku z powyższym, w ocenie Sądu brak było podstaw do przedłużania przez Wojewodę postępowania do dnia 30 listopada 2014 r., co organ uczynił w piśmie z dnia 12 maja 2014 r. W rezultacie uznać należy, że Wojewoda powinien był nie później niż w ciągu miesiąca licząc od dnia przekazania mu akt, a więc od 2 kwietnia 2014 r. wydać decyzję w niniejszej sprawie, czego nie uczynił. Ostatnią czynności w niniejszym postępowaniu było właśnie zwrócenie się do Prezydenta Miasta G. z żądaniem powołanym wyżej, a sformułowanym w piśmie z dnia 12 maja 2014 r. Już żądanie to Wojewoda wystosował po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., a zważywszy na jego niecelowość, stwierdzić należy, że do dnia rozstrzygnięcia sprawy przez sąd upłynął kolejny przeszło 6-miesięczny okres bezczynności organu w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do wydania decyzji w przedmiocie przejścia na własność Miasta G. części przedmiotowej nieruchomości, o czym orzeczono w punkcie I. sentencji wyroku. Zważywszy, że bezczynność organu datuje się od 3 kwietnia 2010 r. (miesiąc po podjęciu pierwszych czynności w sprawie) do dnia 6 marca 2013 r., a następnie od połowy maja 2014 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, należało uznać, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa – przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Stąd orzeczono na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. jak w punkcie III. sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach sądowych, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów uiszczonego wpisu od skargi (pkt III. sentencji wyroku).