II SAB/Po 8/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. przy udziale ze skargi H. i K.L. na bezczynność Burmistrza Gminy w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. zobowiązać Burmistrza do wydania - w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych - aktu kończącego postępowanie w sprawie, II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżących 100,- zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska K. i H.L. wnieśli skargę na bezczynność Burmistrza, który wbrew postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]sierpnia 2005 r. nr [...] "zwleka z wydaniem na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] położonej w K.". Działkę tę skarżący wydzierżawili w listopadzie 2005 r. Spółce Akcyjnej "A" na 25 lat, w celu postawienia tam stacji bazowej telefonii komórkowej. Jednym z postanowień tej umowy jest warunek, że czynsz dzierżawy będzie płatny dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu administracyjnym wszczętym w styczniu 2004 r. Burmistrz dwukrotnie odmawiał ustalenia warunków na rzecz spółki "A" S.A. - ostatni raz decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarga Burmistrza na decyzję Kolegium została prawomocnie odrzucona (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. II OSK 1386/05). Na skutek ponownego zażalenia na bezczynność przez spółkę "A" S.A. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. wyznaczyło organowi orzekającemu dodatkowy termin jednego miesiąca do załatwienia sprawy. W czasie biegu tego miesięcznego terminu Burmistrz postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. zawiesił postępowanie, z uwagi na śmierć właściciela sąsiedniej działki, ale Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz wniósł o odrzucenie bądź oddalenie skargi z dnia [...] marca 2006 r. W tej bowiem dacie - co przemilczają skarżący - została wydana na rzecz spółki "A" S.A. w W. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę bazy telefonii komórkowej na innym terenie - działka nr ewid. [...] obręb K. Jest to rozwiązanie zadawalające zarówno wnioskodawcę jak i mieszkańców gminy G., którzy sprzeciwiali się lokalizacji inwestycji w innych miejscach. Dlatego na wniosek inwestora postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Burmistrz zakwestionował nadto interes skarżących do wystąpienia ze skargą na bezczynność organu. Relacja finansowa p.p. L. oraz spółki "A" S.A. ma charakter stricte zobowiązaniowy i nie występuje w tym przypadku uprawnienie, na które skarżący się powołują (...). Uprawnienie takie występowałoby, gdyby także wnioskodawca złożył podobną skargę. W piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący podtrzymali skargę poddając w wątpliwość, czy rzeczywiście wydana została na rzecz inwestora decyzja o ustaleniu lokalizacji stacji telefonii na innej działce, gdyż w takiej sytuacji bezcelowe byłoby zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie jest bezsporne, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki skarżących wystąpił inwestor spółka "A" S.A. oraz że na skutek zażalenia inwestora na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 kpa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy. W pierwszej kolejności wymaga zatem rozważenia, czy skarżący spełnili podstawową przesłankę dopuszczalności skargi wprowadzoną przepisem art. 52 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to znaczy, czy można uznać, że przed wniesieniem skargi na bezczynność organu administracji publicznej wyczerpali środek zaskarżenia przysługujący w tego rodzaju sprawie. W myśl bowiem powołanego przepisu, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2 art. 52). Zażalenie przewidziane w art. 37 kpa do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie nie jest wprawdzie zażaleniem, o którym mowa w art. 141-144 kpa, nie można więc do niego odpowiednio stosować przepisów dotyczących odwołań, ale w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że stanowi ono swoisty środek odwoławczy w przypadku niezałatwienia przez organ sprawy w ustawowym terminie. W rozpoznawanej sprawie problem polega jednak na tym, że to nie skarżący, lecz inwestor wniósł w trybie art. 37 kpa zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mimo to należy uznać, że środek zaskarżenia wymagany przepisem art. 52 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został zachowany, ponieważ zażalenie uruchomiło etap specjalnego postępowania kontrolnego wewnątrzadministracyjnego umożliwiający wystąpienie ze skargą na bezczynność (patrz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod redakcją T.Wosia, WP Lexis Nexis, W-wa 2005, str. 239). Wbrew stanowisku Burmistrza zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, skarżący mają legitymację skargową w domaganiu się skontrolowania, czy i dlaczego organ administracyjny nie załatwił w terminie sprawy, w której biorą udział w charakterze uczestników postępowania na prawach strony, są bowiem właścicielami działki nr [...] stanowiącej teren inwestycji zamierzonej przez wnioskodawcę - spółkę "A" S.A. Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w instancji (art. 104 § 2 kpa). Przesłanki wydania decyzji o umorzeniu postępowania określono w art. 105 § 1 i 2 kpa). Jeśli inwestor występujący o warunki zabudowy zrezygnował ze zrealizowania inwestycji na działce skarżących, to powinien cofnąć swój wniosek, nie zaś składać wniosek o zawieszenie postępowania, z zamiarem doprowadzenia - po trzech latach do skutku przewidzianego w art. 98 § 2 kpa. Wycofanie wniosku o wydanie decyzji względnie zrealizowanie inwestycji objętej wnioskiem na innym terenie może wskazywać na bezprzedmiotowość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji. Dotyczy to również zakończenia postępowania w sprawie, w której na wniosek strony zawieszono postępowanie. Poza tym - organ nie powinien był zawieszać postępowania na wniosek inwestora zanim nie powiadomił skarżących o treści wniosku. Stosownie bowiem do art. 98 § 1 kpa, jedną z koniecznych przesłanek zawieszenia jest, by żądaniu zawieszenia nie sprzeciwiały się inne strony. Zawieszenie postępowania w takich okolicznościach na wniosek inwestora narusza art. 10 kpa, bowiem organ nie stworzył wszystkim stronom równych warunków prawidłowej realizacji przysługującego im prawa. Z przepisu art. 98 § 1 kpa wynika nadto, że wniosek o zawieszenie nie jest dla organu wiążący. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 1990 r. sygn. SAB/Gd 9/89 - ONSA 1990/1/14 - uprawnienie strony do wniesienia skargi na bezczynność byłoby iluzoryczne, gdyby przyjąć, że organ administracji mógłby poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania doprowadzić do sytuacji, w której bezczynność nie zachodzi. W rozpoznawanej sprawie już wcześniej organ zawieszał postępowanie i postanowienia te organu wyższej instancji uchylał. W toku dalszego postępowania skarżący K. i H.L. powinni skierować na piśmie do Burmistrza pośrednio artykułowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym wniosek o podjęcie postępowania administracyjnego, zawieszonego postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. bez uprzedniego zapewnienia im możliwości zajęcia stanowiska. Stosownie bowiem do art. 98 § 2 kpa organ administracyjny obowiązany jest podjąć zawieszone postępowanie na żądanie strony postępowania, jeżeli zwróci się o to strona. Organ nie może kwestionować posiadania przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przez właścicieli terenu, na którym inwestor planuje inwestycję i wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Jeśli inwestor na trwałe zrezygnował z jakichkolwiek przyczyn z zamiaru zrealizowania inwestycji na działce skarżących, to jak już wyżej wyjaśniono, wyrazem tej rezygnacji nie może być wniosek o zawieszenie postępowania, leczy wycofanie wniosku o wydanie warunków zabudowy. Wycofanie żądania wszczęcia postępowania spowoduje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania. To bowiem inwestor powinien zadecydować, czy na skutek zmienionych okoliczności trwale rezygnuje z ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej teren działki skarżących. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 148 i 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MK