II SAB/Po 8/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku J. M. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 kwietnia 2024 r. II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę100;- zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SAB/Po 8/25 Uzasadnienie Pismem z dnia 17 czerwca 2024 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji R. P. z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nie udostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniających informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 14 kwietnia 2024 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu oraz protokołu kontroli drogi [...] 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że w dniu 28 czerwca 2024 r. udostępnił skarżącemu protokół ostatniej kontroli drogi [...] oraz poinformował o braku posiadania przez organ dokumentu projektu organizacji ruchu dla tej drogi, wobec czego nie zachodzi stan bezczynności. W piśmie z dnia 23 lipca 2024 r., skierowanym do Sądu. J. M. modyfikując skargę, wskazał, że postępowanie może być umorzone w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, domagając się jednak stwierdzenia bezczynności organu na dzień przekazania skargi. Na skutek wniosku J. M. o wyłączenie wszystkich sędziów orzekających w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie z rozpoznania niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 grudnia 2024 r., wydanym w sprawie o syg. akt III OW 78/24 do rozpoznania sprawy wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Pismem z dnia 12 lutego 2025 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, J. M. ponownie zmodyfikował skargę, wnosząc o zobowiązanie organu do prawidłowego załatwienia wniosku z 14 kwietnia 2024 r. w części dotyczącej przesłania elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla drogi [...], stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości nie niższej niż 1% maksymalnego wymiary za każdy miesiąc opóźnienia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 6 lutego 2025 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Starosta przedstawił dokumentację, z której wynika, ze zatwierdzał projekty organizacji ruchu dla tej drogi. Z tego, jak podniósł skarżący, wynika, ze organ posiada dokumentację, na której brak wskazywał w piśmie z 28 czerwca 2024 r., będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji. Pismem z dnia 13 lutego 2025 r. odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 14 kwietnia 2024 r., Starosta poinformował skarżącego, jakiego rodzaju dokumenty ( w liczbie 14 sztuk ), jak wskazał częściowo powiązane z drogą publiczną [...], pozostają w zasobach organu, przekazując skarżącemu skany wymienionych w piśmie projektów organizacji ruchu, które są związane z drogą publiczna nr [...] Jednocześnie w ww. piśmie organ wyjaśnił, że informacja o tym, że nie posiada dokumentacji, która stanowiłaby o organizacji ruchu przedmiotowej drogi powiatowej, jako całości, jest zgodna ze stanem rzeczywistym. Dopiero przeprowadzone postępowanie nadzorcze Wojewody i odnosząca się do niego treść pisma skarżącego, z którego wynika, że intencją skarżącego było uzyskanie wszelkiej dokumentacji mającej związek z organizacją ruchu na wskazanej drodze, czy też w jej pasie drogowym, niezależnie od tego czy dotyczy ona całości drogi czy też jej poszczególnych elementów, a także czy stanowi stałą czy też tylko tymczasową organizację ruchu dla przedsięwzięć, których dokumentacja dotyczy, spowodowało niezwłoczne podjęcie działań, celem odnalezienia w zasobach wszystkich projektów, których dotyczyły przekazane do Wojewody dokumenty zatwierdzeń i opinii i opracowania ich w formacie elektronicznym, celem przesłania skarżącemu. W odpowiedzi na ww. pismo skarżącego z dnia 6 lutego 2025 r., pismem z dnia 17 marca 2025 r. (k. [...] akt), skierowanym do Sądu, organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 14 kwietnia 2024 r. oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie, bądź stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, jak również o nieuwzględnienie wniosku o nałożenie grzywny, bądź wymierzenie jej w symbolicznej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b powyższego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, publ. baza, w skrócie: "CBOSA"). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA). W świetle wskazanych wyżej przepisów, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności, w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w zakreślonym ustawą terminie (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo - w drodze decyzji - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Naruszenie powyższych zasad skutkuje zarzutem bezczynności podmiotu zobowiązanego. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce także wówczas, gdy podmiot nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuje się bowiem, że stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także nie znajduje się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, skutkuje zobowiązaniem podmiotu do poinformowania wnioskodawcy w zakreślonym terminie o powyższej okoliczności. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, jak i nie jest to sporne, że Starosta jest pomiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie był również sporny charakter wnioskowanej informacji jako publicznej. Do Starosty w dniu 14 kwietnia 2024 r., wpłynął wniosek skarżącego o przesłanie projektu organizacji ruchu oraz protokołu z ostatniej kontroli drogi [...] W dniu 29 kwietnia 2014r. skarżący przesłał do organu informację, że odpowiedź powinna być udzielona zwrotnie za pomocą poczty elektronicznej. Organ, w dniu 28 czerwca 2024 r. (po złożeniu skargi do Sądu w Gorzowie na bezczynność) udostępnił skarżącemu protokół ostatniej kontroli drogi [...] oraz poinformował o braku posiadania przez organ dokumentu projektu organizacji ruchu dla tej drogi. Pismem z dnia 13 lutego 2025 r. odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 14 kwietnia 2024 r., Starosta poinformował skarżącego, jakiego rodzaju dokumenty (w liczbie 14 sztuk), jak wskazał, częściowo powiązane z drogą publiczną [...], pozostają w zasobach organu, przekazując skarżącemu skany wymienionych w piśmie projektów organizacji ruchu, które są związane z drogą publiczną nr [...] W ww. piśmie, jak i w piśmie wniesionym do Sądu, organ wyjaśnił, że informacja o tym, że nie posiada dokumentacji, która stanowiłaby o organizacji ruchu przedmiotowej drogi powiatowej, jako całości, jest zgodna ze stanem rzeczywistym. Dopiero przeprowadzone postępowanie nadzorcze Wojewody i odnosząca się do niego treść pisma skarżącego, z którego wynika, że intencją skarżącego było uzyskanie wszelkiej dokumentacji mającej związek z organizacją ruchu na wskazanej drodze, czy też w jej pasie drogowym, niezależnie od tego czy dotyczy ona całości drogi czy też jej poszczególnych elementów, a także czy stanowi stałą czy też tylko tymczasową organizację ruchu dla przedsięwzięć, których dokumentacja dotyczy, spowodowało niezwłoczne podjęcie działań, celem odnalezienia w zasobach wszystkich projektów, których dotyczyły przekazane do Wojewody dokumenty zatwierdzeń i opinii i opracowania ich w formacie elektronicznym, celem przesłania skarżącemu. Z pisma organu z dnia 17 marca 2025 r.(k. [...] akt) i z załączonej do niej dokumentacji, wynika, że wnioskowana informacja została udostępniona skarżącemu w pełni w dniu 13 lutego 2025 r. Tym samym, uznać należało, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie, z uwagi na to, że wniosek J. M. został załatwiony, a zatem bezczynność ustała przed wydaniem wyroku, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 kwietnia 2024 r. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. . Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie działanie organu, zdaniem Sądu, nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego, z przekroczeniem terminu, jednakże mając na uwadze całokształt okoliczności, w tym wyjaśnienia organu, zawarte w ww. pismach z dnia 13 lutego 2025 r. i 17 marca 2025 r., co było przyczyną braku odpowiedzi o udostępnienie dokumentu projektu organizacji ruchu dla drogi [...], należy w ocenie Sądu przyjąć, że nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Sąd nie uznał, tym samym, za zasadne wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt IV wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie. Orzeczenie grzywny może nastąpić w sytuacji, w której istniejące szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie informacja została udzielona, zaś stwierdzona przez Sąd bezczynność organu nie została zakwalifikowana, jako rażąca. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.