II SAB/Po 84/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Starosta [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...], skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB w G.), przekazał decyzję własną z dnia [...] [2011] r. Nr [...], którą uchylił decyzję z dnia [...] 2007 r. Nr [...] znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] silosów na działce nr [...] w [...] gmina [...] i umorzył postępowanie w tej sprawie. Starosta podał, iż uchylenie decyzji z dnia [...] 2007 r. nastąpiło w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W dalszej części pisma Starosta podał, iż postanowił wystąpić do Wojewody Wielkopolskiego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2011 r. z uwagi na jej wydanie w stosunku do osoby zmarłej. Organ podał ponadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 820/10 stwierdził, iż w sytuacji, gdy inwestycję realizowano w dacie ważności decyzji, którą następnie wycofano z obrotu prawnego, dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jedno Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Sąd wskazał, iż po uchyleniu pozwolenia na budowę i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, należałoby przekazać sprawę organowi nadzoru budowalnego w celu wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Do pisma załączono odpis decyzji z dnia [...] 2011 r. Nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta [...] wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2011 r., informując jednocześnie ten organ, że decyzję tą wraz z pismem wyjaśniającym przekazał PINB w G.. Pismo przesłano do wiadomości J. K. - pełnomocnikowi skarżącego J. A.. Pismem z dnia 24 października 2011 r. pełnomocnik J. A. wniósł do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) zażalenie na bezczynność PINB w G. w załatwieniu sprawy budowy [...] silosów na działce nr [...], położonej w [...], gmina [...] na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Wskazał na naruszenie terminów załatwienia sprawy, określonych w kpa. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Z-ca Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu poinformował Starostę [...], iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2011 r. Wojewoda wskazał na wiążące ustalenia prawomocnego wyroku tut. Sądu sygn. II SA/Po 820/10 co do konieczności prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Pismo do wiadomości przekazano PINB w G. (data wpływu ww. pisma do PINB w G. – [...] listopada 2011 r.). WWINB w Poznaniu zażalenie skarżącego na bezczynność PINB w G. rozpatrzył w trybie art. 237 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) i pismem z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] poinformował skarżącego, iż skargę uznał za nieuzasadnioną. W uzasadnieniu stanowiska WWINB wyjaśnił, iż zażalenie wniesione na podstawie art. 37 kpa należało uznać za skargę powszechną, o której mowa w dziale VIII rozdział 2 kpa, bowiem PINB w G. nie prowadził żadnego postepowania w sprawie przedmiotowych [...] silosów. Oceniając zasadność zarzutów podniesionych w zażaleniu WWINB ich nie podzielił, wskazując, iż w tym przypadku roboty budowlane były prowadzone w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zostały zakończone faktycznie i formalnie – inwestorzy zgłosili zakończenie budowy i nie doszło do wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia. W tej sytuacji nie jest możliwe prowadzenie wobec takiego obiektu postępowań w trybie rozdziału V ustawy Prawo budowlane "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Powołując wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1390/06 Lex nr 302449. WWINB wyjaśnił, iż przepisy zawarte w tym rozdziale ustawy mogą być jedynie stosowane na etapie budowy – do czasu jej zakończenia, a w tym przypadku inwestycja była realizowana na podstawie ważnego pozwolenia na budowę i inwestor zgłosił jej zakończenie, od którego to zgłoszenia organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. J. A., działający przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PINB w G. Zarzucił temu organowi nie podjęcie jakichkolwiek czynności na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w sprawie budowy przedmiotowych silosów, co narusza art. 35 par. 3 kpa. Pełnomocnik skarżącego wniósł o wydanie przez PINB w G. stosownego orzeczenia, w trybie autokontroli, uwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność wskazanego organu i zobowiązanie PINB w G. do załatwienia przedmiotowej sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała w tym przypadku miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 par. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi przytoczono opisany powyżej stan faktyczny, podnosząc zarazem, że ocena WWINB zawarta w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi jest błędna i niezgodna z wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu sygn. akt II SA/Po 820/10. Zdaniem skarżącego okoliczność, że inwestorzy zawiadomili PINB w G. o zakończeniu budowy, nie zwalnia PINB od zajęcia się sprawą. W odpowiedzi na skargę PINB w G. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż nie był zobowiązany do podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, tak z uwagi na treść pisma Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., wskazującego na wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2011 r., jak i związanie organu I instancji stanowiskiem WWINB co do braku możliwości prowadzenia w odniesieniu do przedmiotowych silosów postępowania na podstawie przepisów rozdziału V ustawy Prawo budowlane. Podniesiono, że w tej sytuacji organowi nie można zarzucić bezczynności. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 8 marca 2011 r. pełnomocnik organu podtrzymał żądanie oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Skarżący kwestionuje legalność silosów zrealizowanych w [...] gm. [...] na działce nr [...], co oznacza, że tak określona sprawa wymaga rozpatrzenia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Ewentualną podstawę działania organu nadzoru budowlanego mógłby stanowić w tym przypadku przepisy kompetencyjne określone w art. 80 i nast. ustawy Prawo budowlane oraz przepis art. 51 tej ustawy, na co wskazuje strona skarżąca. Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak również przepisy ustrojowe i proceduralne tej ustawy zawarte w jej art. 80-89c, nie normują wprost inicjatywy wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w zakresie usuwania naruszeń Prawa budowlanego określonych w art. 50. Jednocześnie zgodnie z art. 61 §1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżący, jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] 2011 r., jest właścicielem nieruchomości – działki nr 199/2 w [...], z czego być może mógłby wywodzić przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl § 2 tego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność organu, polegającą na niezajęciu przez organ administracji stanowiska w sprawie w przypisanej prawem formie, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym wykorzystanie tego środka prawnego jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. Przed wniesieniem przedmiotowej skargi skarżący pismem z dnia [...] października 2011 r. zwrócił się z zażaleniem na bezczynność PINB w G. do WWINB w Poznaniu. Pismo to ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, bowiem mogłoby ono zostać uznane za środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. wyłącznie wówczas, gdyby w dacie jego wniesienia przed PINB w G. toczyło się postępowanie w przedmiotowej sprawie lub organ ten powinien takie postępowanie wszcząć i prowadzić. Określenie daty wszczęcia postępowania ma podstawowe znaczenie nie tylko dla oznaczenia, od kiedy rozpoczynają bieg terminy załatwiania spraw, ale również dla ustalenia, jakie środki prawne i kiedy strona zobowiązana jest przedsięwziąć przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy wskazać należy, iż kodeks postępowania administracyjnego określa wprost jedynie datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, uznając, że jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania (w postanowieniu NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę"; w orzeczeniu NSA, SA 152/81, GP 1982, nr 1, przyjęto, że: "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęcia postępowania". Również czynności przygotowawcze urzędu zmierzające do ustalenia, czy postępowanie ma być wszczęte, nie oznaczają wszczęcia postępowania (por. E. Izseron, J. Starościak, A. Matan Lex: Komentarz do art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z akt sprawy wynika, iż skarżący nie zwrócił się do PINB w G. o podjęcie działań w związku z uchyleniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że nie mogło w tym przypadku dojść do wszczęcia przed PINB w G. postępowania na żądanie skarżącego, w dacie wniesienia wniosku do tego organu. W tych okolicznościach rozważenia wymagało, czy i ewentualnie kiedy doszło w tym przypadku do wszczęcia postępowania z urzędu, a w przypadku ustalenia, że postępowanie nie zostało wszczęte - od kiedy obowiązek podjęcia działań w sprawie ciążył na organie. Analiza akt sprawy potwierdza twierdzenie strony skarżącej o niepodjęciu przez PINB w G. jakichkolwiek działań w sprawie spornych silosów; skarżony organ zapoznał się z pismem Starosty z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz załączoną do tego pisma decyzją z dnia [...] 2011 r. i na tym poprzestał. Nie zwrócono się do Starosty o nadesłanie dokumentacji dotyczącej budowy spornych silosów oraz akt administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę, nie przeprowadzono żadnej kontroli, nie zawiadomiono stron o podjęciu czynności. Nie podjęto tych działań również na etapie późniejszym, w związku z otrzymaną w dniu [...] listopada 2011 r. od Wojewody Wielkopolskiego informacją o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. Powyższe ustalenia potwierdza stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, w którym wskazano, że treść pisma Starosty z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie nakazywała rozważania konieczności wszczęcia postępowania. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd przyjął, iż w omawianym przypadku nie doszło również do wszczęcia postępowania z urzędu. W tych okolicznościach rozważenia wymaga, od kiedy PINB w G. był zobowiązany do podjęcia czynności w przedmiotowej sprawie. Obowiązek działania organu skarżący wywodzi z faktu powzięcia informacji o przekazaniu sprawy legalizacji silosów do PINB w G.. Informację o tym przekazaniu skarżący uzyskał w związku z przesłaniem mu do wiadomości pisma Starosty z dnia [...] sierpnia 2011 r., w którym organ ten zwrócił się do Wojewody Wlkp. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2011 r. Zauważyć należy, iż wyłącznie z tą decyzją można wiązać obowiązek prowadzenia przez PINB w G. postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowych silosów, bowiem decyzją tą uchylono pozwolenie na ich budowę. W skierowanym wcześniej do PINB piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta przekazał temu organowi decyzję z dnia [...] 2011 r. oraz poinformował PINB o swoim wystąpieniu do organu nadzoru o unieważnienie tejże decyzji. W tych okolicznościach należy przyjąć, iż uzyskane wraz z pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. informacje nie obligowały PINB w G. do podjęcia działań w sprawie spornych silosów. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż w omawianym przypadku przed wniesieniem w dniu [...] października 2011 r. zażalenia na bezczynność organu nie tylko nie doszło do wszczęcia postępowania z urzędu przez PINB w G. w sprawie legalności kwestionowanych silosów, ale również na tym etapie nie istniał po stronie tego organu obowiązek wszczęcia takiego postępowania lub przeprowadzenia czynności w oparciu o przepisy art. 81 i nast. Prawa budowlanego. W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę obowiązek taki powstał dopiero z chwilą powzięcia przez skarżony organ informacji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2011 r., co nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r. Powyższe nakazuje przyjąć, że od tej daty należy liczyć terminy załatwienia sprawy przez PINB w G. w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, a więc i możliwość złożenia zażalenia na podstawie art. 37 kpa. W omawianym przypadku skarżący złożył do Wojewody Wielkopolskiego zażalenie na bezczynność organu w dniu [...] października 2011 r., a więc na etapie, gdy przed PINB w G. nie tylko nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie dotyczące spornych silosów, ale i nie ciążył na tym organie obowiązek wszczęcia takiego postępowania. Tym samym zażalenie to, jako przedwczesne, nie może zostać uznane za środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W tych okolicznościach skarga, jako wniesiona z naruszeniem trybu określonego w art. 52 § 1 ppsa, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.