II SAB/Po 86/16

Dnia 15 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku J. K. z dnia [...] sierpnia 2016r. w przedmiocie doręczenia kserokopii strony protokołu z sesji Rady Miejskiej w W. z dnia [...]2016r. zaczynającej się od słów "zamknięcie obrad", 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego opisanego w pkt 1 wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 16 sierpnia 2016r. zatytułowanym "protokół" J. K. (zwany Skarżącym) podał, że w dniu 16 sierpnia 2016r. zgłosił się do pracownika Urzędu Miejskiego w W. z prośbą o wgląd do protokołu z sesji Rady Miejskiej z [...] 2016r. Taki wgląd otrzymał. Poprosił o skserowanie strony protokołu zaczynającej się zdaniem "Zamknięcie obrad". Urzędnik poprosił o sprecyzowanie wniosku na piśmie. Z notatki sporządzonej przez pracownika Urzędu Miejskiego w W. z dnia 16 sierpnia 2016r. wynikało, że poprosiła ona o sformułowanie prośby w zakresie wydania kserokopii jednej ze stron protokołu sesji Rady Miejskiej z [...] 2016r. w formie pisemnej (co zostało zapisane w sporządzonym protokole). Po chwili pan K. poprosił o kserokopię całego protokołu. W związku ze zmianą prośby i brakiem jednoznacznego wskazania o zakres wnioskowanej informacji poprosiła p. K. o sprecyzowanie swojego wniosku w formie pisemnej. 5 września 2016r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie nie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie przewidzianej ustawą i wniósł o: 1. zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanych informacji, 2. stwierdzenie, ze doszło do rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podał, że 16 sierpnia 2016r. będąc w Urzędzie Miejskim w W. poprosił w ramach dostępu do informacji publicznej o kserokopię jednej strony protokołu z sesji Rady Miejskiej, która odbyła się 5.08.2016r., zaczynającej się od zdania "zamknięcie obrad" (strony protokołu nie były ponumerowane). Nie otrzymał wnioskowanej kserokopii do dnia wniesienia skargi. Taka sytuacja w rażący sposób narusza jego prawa wynikające z art. 61 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że Skarżący najpierw wniósł o kserokopię jednej strony protokołu, po czym zmienił zdanie i poprosił o kserokopię całego protokołu. W związku ze zmianą prośby i brakiem jednoznacznego wskazania zakresu wnioskowanej informacji pracownik poprosił Skarżącego o sprecyzowanie swojego wniosku w formie pisemnej. Jednak Skarżący do dnia wpłynięcia skargi nie złożył wniosku, w którym precyzuje jakich informacji żąda. Z tych względów w ocenie organu skarga winna zostać oddalona jako bezzasadna. Pismem z dnia 12.10.2016r. Skarżący wniósł o uznanie działań Burmistrza za naruszenie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na nie udostępnianie żądanych informacji w oczekiwaniu na skierowanie sprawy do sądu. Skarżący podał, że żądając zrobienia kserokopii 1 strony protokołu działał zgodnie z art. 10 ustawy. Sprecyzował żądanie na piśmie w protokole na wniosek pracownika organu, nie wnioskował o kserokopię całości protokołu. Nawet przyjmując tezę korzystną dla urzędnika, to oba dokumenty (protokół odręczny i notatka służbowa) precyzują o jaki dokument wnioskował. Do dnia złożenia przedmiotowego pisma nie otrzymał ani wnioskowanej strony protokołu ani całego protokołu. Nadmienił, że urzędnik odmawiając skserowania 1 strony protokołu z sesji rady miejskiej mógł kierować się zapisem § 32.2. statutu gminy W. ustalającego możliwość zapoznania się z protokołami z posiedzeń rady bez możliwości ich kserowania. Postanowieniem z dnia 24 października 2016r. Referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zwolnił Skarżącego od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Sprawa została na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016.718, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym, wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym (art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2016.1764), zwanej dalej u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1u.d.i.p.). Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę - gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). Podkreślić należy, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przedmiotem tej skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia kserokopii strony protokołu z sesji Rady Miejskiej z [...] 2016r. zaczynającej się od słów "zamknięcie obrad". Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, w którym ustawodawca określił przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Do kręgu tych podmiotów niewątpliwie należą organy gminy - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organem gminy jest rada gminy, zatem przebieg sesji rady, jak również posiedzenia jej komisji stanowią informację publiczną, a zatem każdy ma prawo dostępu do takiej informacji (art. 2) bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego . Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (wyrok NSA z 7 marca 2003 r., II SA 3572/02). W dodatku zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), działalność organów gminy jest jawna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej znalazło swe normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art. 19 ww. ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p wskazując sposoby udostępniania takich informacji stanowi, iż następuje to w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Zgodnie zaś z art. 19 ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Skoro w powyższych przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii protokołu sesji rady. W tym miejscu należy wskazać, że rada gminy nie jest upoważniona żadnym przepisem rangi ustawowej do wyłączenia zasady jawności działania gminy i ograniczania dostępu do dokumentu, jakim jest protokół sesji rady w statucie gminy a więc w akcie niższego rzędu niż ustawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6.11.2008r., III SA/Wr 418/08). W świetle powyższych uwag należało zatem uznać, że dokument (kserokopia części protokołu sesji rady z [...] 2016r.) żądane przez Skarżącego posiadał status informacji publicznej, czego strony nie kwestionowały. Burmistrz Miasta był zaś podmiotem obowiązanym do udzielenia określonych informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ nie podjął żadnych czynności w przedmiocie rozpoznania złożonego przez Skarżącego wniosku. W odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że brak podjęcia czynności wynikał z braku sprecyzowania wniosku przez Skarżącego. Organ nie był bowiem w stanie przyjąć, czy wniosek dotyczy tylko jednej strony protokołu sesji rady czy też całego protokołu. W ocenie Sądu stanowisko organu nie było zasadne. Zgodnie z art. 10 u.d.i.p. 1. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. 2. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. W tym kontekście za wniosek pisemny uznać należy m.in. przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Także cel u.d.i.p. oraz regulacja zawarta w jej art. 10 ust. 2, przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu brak podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi co do zasady jego braku formalnego.( por. wyrok WSA w Krakowie z 20 lipca 2016r. II SAB/Kr 102/16, lex nr 2105464). Skarżący mógł więc złożyć wniosek zarówno w formie pisemnej jak i ustnej. Wniosek ten musiał spełniać tylko jeden wymóg – precyzować w sposób jasny co stanowi jego przedmiot. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (wyrok NSA z 16 marca 2009r., I OSK 1277/08, lex nr 604186, wyrok WSA w Lublinie z 6 maja 2014r., II SAB/Lu 11/14, lex nr 1531625). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2016r. (I OSK 219/15) "Celem u.d.i.p. jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną. Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie". W przedmiotowej sprawie wniosek Skarżącego nie był chaotyczny, niezrozumiały, wadliwy językowo, itp. W sporządzonym na prośbę pracownika urzędu piśmie z 16 sierpnia 2016r. Skarżący wyraźnie wskazał, że jego wniosek obejmuje wydanie kserokopii jednej strony protokołu z sesji Rady Miejskiej W. z [...] 2016r. zaczynającej się od słów "zamknięcie obrad". Wynikało to również z notatki sporządzonej przez A. N. w tym samym dniu. Nie było więc wątpliwości o jaki dokument (jego część) Skarżący wnosi. To, że jak wynikało z notatki urzędowej Skarżący ustnie zwrócił się o cały protokół z sesji rady z [...] 2016r. nie oznaczało, że odstąpił on od żądania konkretnie opisanej przez siebie strony tego protokołu. Tym bardziej, że oprócz budzącego wątpliwości pracownika organu ustnego wniosku o kserokopię całego protokołu istniał sformułowany na piśmie wniosek Skarżącego o kserokopię jednej, opisanej przez niego strony. Organ wniosku tego nie rozpoznał uznając, że skoro Skarżący wnosił o odpis całego protokołu wykluczało to wydanie mu odpisu jednej z jego stron, wskazanej na piśmie, co było bezzasadne. W skardze Skarżący ponownie wyraźnie wskazał, że wnosił o odpis jednej strony protokołu z sesji rady z [...]2016r., czego organ również nie uwzględnił, powołując się na dane zawarte w notatce urzędnika z 16 sierpnia 2016r. Skarżący w piśmie z 12.10.2016r. podał, że protokół nie zawierał numeracji stron, z tych względów opisał stronę, której kserokopii się domagał a nie podał jej numeru. Uwzględniając powyższe w ocenie składu orzekającego z uwagi na fakt, że wniosek skarżącego z 16 sierpnia 2016r. o wydanie jednej strony protokołu sesji rady z [...] 2016r. zaczynającej się od słów "zamknięcie obrad" nie został rozpatrzony w ustawowym terminie 14 dni ani nawet do dnia wyrokowania, przy czym wniosek nie budził wątpliwości co do przedmiotu ani faktu, że stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej - bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a. Przy ocenie charakteru naruszenia prawa długość okresu bezczynności nie jest wyłącznym kryterium oceny. Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tutejszy Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku, tj. uwzględnił skargę, zobowiązując Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku opisanego w pkt 1 wyroku. Termin do rozpoznania wniosku wynika z art. 13 ust. 1 u.d.i.p – rozpoznanie wniosku ma nastąpić bez zbędnej zwłoki, który zamyka się w ramach 14 dni. Odnosząc się do zawartego w piśmie z 12.10.2016r. wniosku Skarżącego o zastosowanie wobec organu art. 23 u.d.i.p., zgodnie z którym "Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku", Sąd wskazuje, że rozpoznanie takiego wniosku nie leży we właściwości sądu administracyjnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych nie obejmuje orzekania kar za czyny zabronione, nawet wówczas, gdy zostały one spenalizowane w aktach prawnych zawierających normy prawa administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a).