II SAB/Po 87/18

Dnia 18 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 roku sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Wojewody w przedmiocie legalności użytkowania obiektu budowlanego I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] 2018 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597,- zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 kwietnia 2018 r. do Wojewody wpłynęło żądanie A. J. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy [...] w K.. Jako podstawę prawną żądania skarżący wskazał art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. Wnioskodawca wskazał, iż z informacji uzyskanej od Starosty K. wynika, że projekt organizacji ruchu na ww. ulicy nie został zatwierdzony, tymczasem wszystkie znaki i urządzenia na drogach powinny być rozmieszczone zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu. Ustawienie czegokolwiek na drodze bez zatwierdzonego projektu organizacji ruchu powoduje, że wszystkie znaki i urządzenia są nielegalne i stanowią zagrożenie. W dniu 24 maja 2018 r. A. J. wniósł do Ministra Infrastruktury ponaglenie na przewlekłość w załatwieniu jego wniosku Pismem z 8 czerwca 2018 r. Wojewoda poinformował ustanowionego sprawie pełnomocnika A. J., iż ulica [...] jest gminną drogą gruntową wzmocnioną położoną w miejscowości S., na której były prowadzone tylko prace konserwacyjne - profilowanie i uzupełnianie ubytków tłuczniem. W świetle przepisów prawa budowlanego oraz definicji drogi określonej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 222, ze. zm.) droga ta nie stanowi budowli, przez co ulica [...] nie posiada zatwierdzonego przez Starostę Krotoszyńskiego projektu stałej organizacji ruchu. Na skrzyżowaniu ul. [...] z [...] ustawiony jest znak drogowy A-7 "ustąp pierwszeństwa". W myśl zapisów § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) za organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem odpowiada organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii. W tym przypadku jest to Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Pismem z 14 czerwca 2018 r. pełnomocnik A. J. wniósł do Ministra Infrastruktury zażalenie na pismo Wojewody stanowiące w jego ocenie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zastrzegając, iż w przypadku odmiennej interpretacji pisma Wojewody przez Ministra Infrastruktury zażalenie to należy potraktować jak ponaglenie na bezczynność Wojewody w niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Następnie w dniu 01 sierpnia 2018 r. (data stempla pocztowego) A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody polegającą na niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa jest w art. 61a § 1 K.p.a. Skarżący zauważył, iż Minister Infrastruktury jego zażalenie z 14 czerwca 2018 r. potraktował jako skargę powszechną. Minister stwierdził przy tym, iż pismo Wojewody z dnia [...] 2018 r., znak: [...], nie jest postanowieniem z art. 61 a § 1 K.p.a. Dalej strona skarżąca stwierdziła, że organ administracji, do którego wpłynęło podanie, w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić, czy zawiera ono w sobie żądanie wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, w którym prawa i obowiązki strony podlegają skonkretyzowaniu w formie decyzji. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ bada przesłanki decydujące o jego właściwości w sprawie. Do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej należy ustalanie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) w każdej sprawie, której dotyczy podanie. W przedmiotowej sprawie podstawa prawna zgłoszonego przez skarżącego żądania była oczywista i jednoznaczna. Podanie skarżącego zawierało dane pozwalające na ustalenie przedmiotu postępowania, a także wskazywało źródło interesu prawnego zgłaszającego żądanie. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem Wojewoda ani nie podjął czynności właściwych dla postępowania jurysdykcyjnego, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sposób nieuzasadniony załatwiając żądanie skarżącego pismem znak: [...] z dnia [...] 2018 r. Zgłoszone żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego nie zostało w ogóle poddane wymogom procedury administracyjnej, a stan ten trwa od dnia 27 kwietnia 2018 r., a zatem już ponad trzy miesiące. Ponadto skarżący przed wniesieniem skargi dwukrotnie złożył ponaglenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ opisał czynności podejmowane w związku z pismem skarżącego z 26 kwietnia 2018 r. (złożonego w dniu 27 kwietnia 2018 r.), a następnie stwierdził, iż działania te podejmowane były w oparciu o przepisy prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Organ realizując zadania w formie czynności organizacyjno - technicznych udzielił odpowiedzi pełnomocnikowi A. J., co stanowiło załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce, gdy organ nie wydał decyzji lub innego aktu, do których wydania był zobowiązany na podstawie przepisów prawa, w terminie określonym przez przepisy proceduralne. Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania polega na kontynuowaniu czynności procesowych w sprawie w sposób skutkujący przekroczeniem terminu określonego przez przepisy o postępowaniu administracyjnym (patrz: P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016 SIP Legalis C.H. BECK – komentarz do art. 3). Przyjmuje się, iż wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 2751/16 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na zakończenie rozważań wstępnych stwierdzić, należy iż przed wniesieniem skargi wyczerpano przesłanki formalne, o których mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Jak wynika z treści skargi strona zarzuciła bezczynność polegająca na nierozpatrzeniu jej wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy [...] w K.. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). W sytuacji, gdy żądanie strony wniesione zostało drogą elektroniczną, to datą wszczęcia postępowania jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (§ 3a). Stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zauważyć jednak trzeba, iż w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania – art. 61a § 1 k.p.a. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż datą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek jest data wpływu do organu żądania strony. Od tej daty biegną terminy do załatwienia sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 35 k.p.a. Niemniej, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od strony lub z innych przyczyn jest niedopuszczalne, organ winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a k.p.a. Na tle przytoczonych przepisów zauważyć też należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż postanowienie, o którym mowa w art. 61a k.p.a. oraz możliwość jego zaskarżenia stanowi gwarancję ochrony praw procesowych jednostki domagającej się wszczęcia postępowa administracyjnego, przed zamknięciem jej drogi do jego wszczęcia, np. na podstawie dokonanej przez organ oceny interesu prawnego wnioskodawców (patrz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1936/16 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1917/13 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie podania przez osobę nieuprawnioną jest obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 61a k.p.a. Z kolei w wyroku z 22 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdziło brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do innych "uzasadnionych przyczyn" można zaliczyć np. sytuację, gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub gdy brak jest podstaw prawnych do ingerowania w stosunki społeczne poprzez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych jakim są decyzje administracyjne (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 557/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) W niniejszej sprawie A. J. pismem z 26 kwietnia 2018 r. jednoznacznie wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy [...] w K., przy której zamieszkuje. W ponagleniu z 23 maja 2018 r. powtórzył swoje żądanie. Powyższe skutkowało obowiązkiem organu rozpoznania żądanie poprzez załatwienie sprawy w stosownej formie procesowej, tj. poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji lub wydanie postanowienia o którym mowa w art. 61a ust. 1 k.p.a., a w przypadku ustalenia braku właściwości, przekazania podania właściwemu organowi (art. 65 § 1 k.p.a.) lub zwróceniu podania w przypadku zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 66 § 3 k.p.a. Wojewoda nie wywiązał się tych obowiązków. Jego pismo z 05 czerwca 2018 r. ma charakter informacji o uzyskanych wiadomościach dotyczących organizacji ruchu na ulicy [...] i w żaden sposób nie odnosi się do sposobu załatwienia żądania strony skarżącej. Zauważyć też należy, iż pismem z 17 maja 2018 r. Wojewoda zawiadomił pełnomocnika skarżącego w trybie art. 36 K.p.a., iż sprawa dotycząca organizacji ruchu na ul. [...] w K. nie może być załatwiona w ustawowym terminie. Organ wskazał, iż sprawa zostanie załatwiona do dnia 22 czerwca 2018r. Podzielić należy zatem stanowisko strony skarżącej, iż Wójt [...] pozostaje w bezczynności wobec wniosku A. J. z 26 kwietnia 2018 r. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy [...] w K.. Wniosek ten do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany w sposób przewidziany przez powołane przepisy prawa mimo upływu ponad trzech miesięcy od daty jego złożenia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdziwszy bezczynność organu Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Należy zaznaczyć, iż Sąd w ramach przedmiotowej sprawy oceniał jedynie, czy Wojewodzie można zarzucić bezczynność wobec wniosku A. J. o wszczęcie postępowania administracyjnego. W ramach tej kontroli Sąd nie rozstrzyga w jaki sposób (m.in. w jakim trybie) wniosek ten powinien zostać rozpoznany. Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest w szczególności uprawniony do zstępowania Wojewody w ocenie, czy wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek A. J. jest dopuszczalne, oraz czy jest organem, właściwym do rozpatrzenia wniosku. Mając na względzie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, iż stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd miał na uwadze, że brak właściwego działania organu wynikał z błędnej wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wątpliwości organu, co do sposób formalnego załatwienia wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że bezczynność Wójta, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). W związku z powyższym brak też podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., zatem wniosek w tym zakresie Sąd oddalił (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (480,- zł) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17,- zł.). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.