II SAB/Po 87/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego wydania zwłok postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu M. G. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu- kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego wydania zwłok. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szpitala wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kognicji sądów administracyjnych nie podlegają sprawy inne, niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się wskazanymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność czy tez bezczynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia (postanowienie WSA w Warszawie z 5. listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1852/20). Podkreślić należy, że "działanie organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania publiczne), którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a., nie podlega kontroli sądowej, a podjęte próby jej zainicjowania poprzez złożenie skargi nie mogą być skuteczne. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdzie Skarżący przedmiotem skargi uczynił skierowane do niego pismo informacyjne" (postanowienie WSA w Rzeszowie z 4. września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 786/20). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący zwrócił się do Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego [...] o wszczęcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego wydania zwłok T. G. osobie nieuprawnionej tj. Z. G.. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż kwestie związane ze zgonem w szpitalu i postępowaniem ze zwłokami zostały uregulowane m.in. w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2021 r., poz. 711 ), ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947) czy też rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 3 sierpnia 1961 r. w sprawie stwierdzenia zgonu i jego przyczyny (Dz. U. nr 39, poz.202) Analiza powyższych przepisów, a w szczególności art. 28 ustawy o działalności leczniczej, art. 11 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, prowadzi do wniosku, iż Dyrektor Szpitala nie prowadzi żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie wydania zwłok, a tym bardziej w żadnym takim postępowaniu nie wydaje rozstrzygnięcia, które by podlegało kognicji sądów administracyjnych. Podkreślić należy, iż kontroli sądowoadministracyjnej podlega tylko bezczynność, kiedy organ będąc do tego zobowiązanym nie wydaje w sprawie decyzji administracyjnej, jednego z postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem skoro w niniejszej sprawie organ na skutek wniosku Skarżącego nie jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, to z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia dokumentacji dotyczącej wydania zwłok Sąd uznał, iż również w tym zakresie skarga nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w zakres tej dokumentacji wchodzi również karta zgonu. O ile skargę w tym zakresie można by uznać za dopuszczalną, to jednakże przeszkodą do jej rozpoznania jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Po [...] oddalający skargę M. G. na bezczynność Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego [...] w przedmiocie karty zgonu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Przepis ten odwołuje się do dwóch, wywodzących się jeszcze z prawa rzymskiego, zasad: lis pendens oraz res iudicata. Pierwsza z nich stanowi, że nie można wszczynać postępowania, jeżeli sprawa w zakresie tego samego przedmiotu i między tymi samymi podmiotami już się toczy. Druga zaś, że nie można wszczynać postępowania sądowego, jeżeli sprawa w zakresie tego samego przedmiotu i między tymi samymi podmiotami została prawomocnie zakończona. Istotą obu zasad jest to, że w tej samej sprawie między tymi samymi stronami skarga przysługuje tylko raz. Do zaistnienia przesłanki określonej w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. niezbędne jest stwierdzenie, że skarga dotyczy tego samego przedmiotu (aktu, czynności lub bezczynności organu) i tych samych stron postępowania. Zatem skoro bezczynność Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego [...] w kwestii wydania Skarżącemu karty zgonu była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, to w tym zakresie skargę na podstawie art. 58 § pkt 4 P.p.s.a. należało odrzucić. Odnosząc się natomiast do kwestii pozostałej dokumentacji związanej z wydawaniem zwłok w ocenie Sądu dokumentacja ta niewątpliwie nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. W ocenie Sądu dokumentacji tej nie można również uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że akt lub czynność organu administracji, aby mógł być poddany kontroli sądu administracyjnego, musi być skierowany do konkretnego indywidualnego podmiotu i mieć charakter publicznoprawny oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. należy zaliczyć to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Aby dany akt mógł podlegać kontroli sądu administracyjnego musi istnieć ścisły związek między ustaleniem uprawnienia lub obowiązku, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Sąd przy tym miał na uwadze, iż w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż sprawy o udostępnienie pacjentowi dokumentacji medycznej są sprawami wynikającymi ze stosunku administracyjnoprawnego, istniejącego pomiędzy zakładem opieki zdrowotnej prowadzącym dokumentację medyczną, a osobami uprawnionymi do dostępu do takiej dokumentacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SAB/Rz 29/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 958/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1539/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SAB/Gl 14/18 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OSA 1/03, wskazał, że zakład opieki zdrowotnej jest zakładem administracyjnym, który wykonuje pewne funkcje z zakresu administracji publicznej, w tym udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, z czego wynikają określone relacje pomiędzy zakładem opieki zdrowotnej a osobą korzystającą ze świadczeń zakładu (pacjentem) o cechach materialnego stosunku administracyjnoprawnego o bardzo zróżnicowanych postaciach, jak też relacje o charakterze cywilnoprawnym. Administracja publiczna może być także podmiotem realizującym zadania zaspokajania potrzeb społecznych przez tak zwaną administrację świadczącą w formie zakładów administracyjnych, w ramach działalności którego nawiązują się swoiste stosunki między organami zakładu a użytkownikami, oparte na zasadzie władztwa zakładowego, a charakterystyczną cechą zakładu jest jego prawo do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych z jego użytkownikami. Jak wywodził dalej Naczelny Sąd Administracyjny zakład opieki zdrowotnej, w oparciu o przepisy prawa prowadzi dokumentację medyczną osób korzystających ze świadczeń zdrowotnych zakładu, zapewnia ochronę danych zawartych w dokumentacji medycznej oraz udostępnia dokumentację pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Z przepisów regulujących powyższe kwestie można wywnioskować, że prowadzenie dokumentacji medycznej pacjenta oraz udostępnianie jej pacjentowi odbywa się, co do zasady, w ramach stosunku administracyjnoprawnego, który powstaje z mocy prawa. Jest to stosunek administracyjnoprawny, ponieważ wynika ze sposobu funkcjonowania zakładu opieki zdrowotnej jako zakładu administracyjnego i tworzy relację pomiędzy podmiotem administrującym a adresatem dyspozycji administracyjnej. W ramach tego stosunku pacjent ma przysługujące mu z ustawy uprawnienie administracyjnoprawne do udostępniania mu dokumentacji medycznej w zakresie dotyczącym jego osoby. Mając to na uwadze należy jednak pamiętać, iż dokumenty wydania zwłok w świetle rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 kwietnia 2020 roku w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2020 r. poz. 666) nie stanowią dokumentacji medycznej. Ponadto należy mieć na względzie, iż dokumenty wydania zwłok (z wyłączeniem wyżej wspomnianej karty zgonu), w tym oświadczenia składane przez osobę odbierającą zwłoki, w sposób prawnie wiążący nie wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu czy też nie wywołują określonego skutku prawnego, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Dokumenty te nie są aktami wydanymi w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu również w tym zakresie nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 4 P.p.s.a. skargę odrzucił. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. ----------------------- 6