II SAB/Po 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę W dniu 16 stycznia 2015 r. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskiem z 30 grudnia 2014 r. zwrócił się do Burmistrza M.a o udostępnienie drogą elektroniczną informacji publicznej, niedostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej, w zakresie zestawienia względnie treści umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę w 2012 r. oraz rejestru zamówień publicznych i wszystkich wydziałowych rejestrów umów. Zważywszy, że organ nie udostępnił żądanych informacji skarżący wniósł o zobowiązanie go do tego, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a także wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. poinformował, że w dniu 8 stycznia 2015 r. na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), dalej: u.d.i.p., poinformował stronę o wydłużeniu do dnia 23 stycznia 2015 r. terminu udostępnienia żądanych dokumentów. Następnie w dniu 23 stycznia 2015 r. Burmistrz ponownie w tym samym trybie zawiadomił stronę o dalszym przesunięciu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 5 kutego 2015 r., z uwagi na ogromną ilość dokumentacji, w tym duży nakład pracy, jaki musi zostać wniesiony w przygotowanie materiałów. W związku z powyższym Burmistrz, uznając, że skarga K. B. jest przedwczesna wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że żądana przez skarżącego informacja publiczna zostanie mu udostępniona we wskazanym terminie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 8 kwietnia 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ewentualnie jej oddalenie jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania katu lub podjęcia czynności, nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności w terminach określonych w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przedmiotem skargi K. B. była bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w udzieleniu informacji publicznej dotyczącej umów zawartych przez Gminę w 2012 r., rejestru zamówień publicznych oraz wydziałowych rejestrów umów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Dostęp do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu , a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przykładowy katalog danych, które mogą mieścić się w pojęciu informacji publicznej został określony w art. 6 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o trybie działania tych podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Ponadto zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, iż Burmistrz Miasta i Gminy M. jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacja żądana przez K. B. była taką informacją publiczną. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak słusznie wskazał NSA w swym wyroku z dnia 11.09.2012r. o sygn. I OSK 1135/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. (S. Szuster Komentarz do art. 13 u.d.i.p., źródło: LEX). Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ.: LEX nr 1260046). W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż Burmistrz w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (daty: 30 grudnia 2014 r.), a więc do dnia 13 stycznia 2015 r. nie rozpoznał wniosku. Jednakże w dniu 8 stycznia 2015 r. organ przedłużył w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin, w jakim zobowiązał się do udzielenia informacji publicznej, z podaniem przyczyn zwłoki. Następnie w dniu 23 stycznia 2015 r. Burmistrz M. ponownie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował stronę o wydłużeniu terminu rozpoznania wniosku do dnia 5 lutego 2015 r. ze względu na dużą ilość materiałów koniecznych do udostępnienia i duży nakład pracy. W ocenie Sądu, mając na względzie brzmienie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz powołane wyżej orzecznictwo stwierdzić należy, że czynności organu z dnia 8 i 23 stycznia 2015 r. wypełniły dyspozycję przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i spowodowały, że organ nie był w bezczynności. Burmistrz z zachowaniem 14-dniowego terminu od złożenia wniosku – jak wskazuje art. 13 ust. 2 u.d.i.p.- powiadomił stronę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, a następnie z uwagi na ilość żądanych materiałów i znaczny nakład pracy przy ich przygotowaniu przedłużył termin do dnia 5 lutego 2015 r. W związku z powyższym należy przyjąć, że czynności organu z dnia 8 stycznia 2015 r., następnie powtórzone w dniu 23 stycznia 2015 r. wywarły skutek w postaci przedłużenia terminu do udzielenia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Zważyć zatem należy, że w dniu 15 stycznia 2015 r. a więc w dacie wniesienia skargi K. B. do Sądu Burmistrz M. nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony z dnia 30 grudnia 2014 r. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zaś stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn.. akt I OSK 1027/14 (publ. Lex nr 1464729), zgodnie z którym dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacji zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. W rezultacie uznać należało, że skarga K. B. wniesiona w dniu 16 stycznia 2015 r. była bezzasadna, albowiem została złożona w trakcie okresu usprawiedliwionego normą art. 13 ust. 2 u.d.i.p. opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej żądanej wnioskiem z 30 grudnia 2014 r. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie, o czym orzeczono w sentencji wyroku.