II SAB/Po 93/17

Sygn. [...] II SAB/Po 93/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zwrotu prawa jazdy I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. M. K. pismem nadanym dnia 21 listopada 2016 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławcze odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., znak [...], w której odmówiono jej zwrotu prawa jazdy kategorii B bez poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Zaskarżając decyzję w całości, wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami, ewentualnie uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołanie wraz z aktami sprawy przekazane zostało organowi II instancji w dniu 29 listopada 2016 r. Pismem z dnia 8 maca 2017 r. (data wpływu do organu 9 marca 2017 r.) M. K. wniosła o przyspieszenie rozpoznania odwołania. W piśmie wskazała, iż od czasu wpływu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego minęły ponad trzy miesiące, w związku z czym mając na uwadze brzmienie art. 35 K.p.a. zasadnym jest niezwłoczne rozpoznanie jej odwołania. Skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła odwołująca w dniu 7 kwietnia 2017 r. wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi. Uzasadniając swoje żądanie wyjaśniła, że od decyzji organu I instancji złożyła w dniu 21 listopada 2016 r. odwołanie, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z końcem listopada. W dniu 8 marca 2017 r. wezwała organ II instancji do pilnego rozpoznania sprawy w związku ze znacznym upływem terminów wskazanych w przepisach art. 35 i 36 k.p.a. (ponad trzy miesiące). P. to pozostało bez odpowiedzi. Następnie skarżąca wskazała na postanowienie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 480/2006, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w przypadku, gdy w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze lub minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., to wówczas tryb przewidziany w ww. art. 37 K.p.a. nie ma zastosowania. Nad tymi organami nie ma bowiem w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. Podniosła, że organ nie rozpoznał wniesionego w dniu 21 listopada 2016 r. odwołania w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Od złożenia odwołania minęły ponad cztery miesiące, mimo pisemnego ponaglenia organu w okresie trwania bezczynności. Decyzją [...] datowaną dnia [...] 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12. października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę datowanej na dzień 27 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi. Swoje stanowisko Kolegium uzasadniło tym, że odwołanie M. K. od decyzji Starosty [...] wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] listopada 2016 r. i zostało rozpatrzone na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2017r. Z uwagi na zakończenie postępowania odwoławczego, prowadzonego z odwołania M. K., postępowanie dotyczące bezczynności Kolegium jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy argumentował też, że warunkiem koniecznym dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zatem uprzednie, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takiego wezwania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie skierowano, a zatem nie wyczerpano przysługujących środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia skutkuje tym, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, wobec treści art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem organem odwoławczym od decyzji Starosty [...] jest właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i to Kolegium winno rozpatrzyć odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. – tj. w terminie jednego miesiąca. Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w tym terminie skarżąca pismem z dnia 8 marca 2017 r. wniosła o przyspieszenie rozpoznania odwołania. W piśmie z dnia 8 marca 2017 r. skarżąca kwestionowała zatem bezczynność organu administracji w będącym przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie postępowaniu odwoławczym oraz domagała się merytorycznego zakończenia przedmiotowej sprawy poprzez wydanie przez SKO w P. decyzji kończącej postępowanie. Co prawda pismo to zatytułowane było jako wniosek o przyspieszenie rozpoznania odwołania, a nie jako wezwanie do sunięcia naruszenia prawa, jednakże z jego treści wynikała jasno i wyraźnie intencja zakwestionowania dotychczasowego sposobu prowadzenia przedmiotowego postępowania przez organ II instancji, a w szczególności przekroczenia dopuszczalnych terminów ustawowych na załatwienie sprawy. Z tego względu należało uznać, iż pismo z dnia 8 marca 2017 r. stanowiło de facto wymagane prawem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności SKO w P. w rozpoznaniu odwołania. W tym miejscu Sąd podkreśla, iż o znaczeniu danej czynności decyduje jej treść, a nie oznaczenie (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87, z dnia 16 grudnia 1987r., sygn. akt IV SA 787/87, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem twierdzenia organu odwoławczego, że w sprawie nie została wyczerpana droga odwoławcza – strona nie wniosła pisma zatytułowanego "wniosek o usunięcie naruszenia prawa" – nie stanowi o tym, że w istocie pismo z dnia 8 marca 2017 r. takim wnioskiem nie jest. Stąd wniosek, że skarżąca przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu drugoinstancyjnego wyczerpała wszelkie dostępne prawem przewidziane środki odwoławcze i na tej podstawie uznać należy jej skargę za dopuszczalną. W ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, gdyż wprawdzie prowadził postępowanie, ale w ustawowym terminie – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie i nie poinformował strony o nowym terminie. Zrobił to dopiero po wniesieniu skargi przez skarżącą. Sąd zwraca uwagę, że wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji następuje po doręczeniu jej adresatowi. Tymczasem jak wynika z metryki akt administracyjnych (choć w aktach brak dowodu nadania), przedmiotowa decyzja datowana na 24 kwietnia 2017 r. została wysłana z siedziby organu dopiero dnia 9 maja 2017 r., czyli miesiąc po wniesieniu skargi przez skarżącą, ponad pół roku od wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. O powyższym orzeczono w punkcie I wyroku. W dalszej kolejności, w punkcie II wyroku, Sąd orzekł czy naruszenie prawa w postaci bezczynności miało charakter rażącego naruszenia prawa. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa (por.: wyrok WSA z 20.08.2015 r., II SAB/Bk 38/15, CBOSA; P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 355). W ocenie Sądu przewlekłość organu polegająca na braku podjęcia żadnych działań przez cztery miesiące nie jest przewlekłością o charakterze rażącym. Sąd podkreśla ponownie, że czynności polegające na ocenie formalnej akt sprawy powinny zostać dokonane niezwłocznie, jednak stwierdzona przewlekłość w działaniu organu nie miała wymiaru czasowego uzasadniającego stwierdzenie jej rażącego charakteru. Organ powinien jednak rozważyć wprowadzenie takiej organizacji pracy, która wykluczy powstawanie tego typu przewlekłości w przyszłości. W punkcie III sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, bowiem w sytuacji, kiedy organ wydał rzeczoną decyzję juz po wywiedzeniu skargi, zobowiązanie takie byłoby bezprzedmiotowe. O kosztach orzeczono w punkcie IV na podstawie art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a. tym samym zwracając skarżącej wpis od skargi w wysokości [...] zł.