II SAB/Po 95/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty K. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. złożonym w Starostwie Powiatowym w K. tego samego dnia (data stempla wpływu korespondencji) J. K. wniósł o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla Z. D. W dniu (...) stycznia 2014 r. Starosta K. przygotował żądane informacje wraz z pismem przewodnim zawiadamiając o realizacji wniosku (pismo datowane (...) stycznia 2014 r.), a następnie w dniu (...) stycznia 2014 r. nadał ją w placówce pocztowej (informację zawarta w odpowiedzi na skargę oraz dowód nadania pocztowego k. 8 akt administracyjnych). J. K. przesyłkę odebrał w dniu (...) stycznia 2014 r. (k. 8 akt adm.) W dniu (...) stycznia 2014r. J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem organu – Starosty K. – na której uwidocznił prezentatę – (...) stycznia 2014r. W skardze zawarto żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w określonym przez Sąd terminie oraz ewentualne załatwienie sprawy przez organ w trybie autokontroli. Nadto skarga zawierała żądanie zasądzenia kosztów postępowania w kwocie (...) zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 11/14, umorzył postępowanie (pkt 1 sentencji), stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji) oraz zasądził na rzecz skarżącego kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 sentencji). Uzasadniając powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym – w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie, w dniu (...) stycznia 2014 r. do Starosty K. wpłynął wniosek J. K. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla Z. D. Tego też dnia zaczął biec czternastodniowy termin do udzielenia stronie wnioskowanej informacji. Pismem opatrzonym datą z dnia (...) stycznia 2014 r. organ udzielił stronie informacji o wysłaniu żądanych kopii. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie datą załatwienia wniosku strony jest dzień (...) stycznia 2014 r. a zatem dzień, w którym wysłano pismo organu z dnia (...) stycznia 2014 r. Sąd uznał, iż dochowanie czternastodniowego terminu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej rozumieć należy nie doręczenie stronie wnioskowanej informacji, względnie pisma o powodach niemożności udzielenia tej informacji bądź decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz nadanie (wyekspediowanie) informacji (pisma, bądź decyzji) w sposób zawnioskowany przez podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Tym samym załatwienie wniosku nastąpiło niewątpliwie z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który upłynął z dniem (...) stycznia 2014 r. Jednocześnie Sąd wskazał, iż skarga J. K. na bezczynność organu została wniesiona w dniu (...) stycznia 2014 r. (data stempla pocztowego), a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w dniu nadania pisma załatwiającego wniosek strony. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, iż w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż złożenie skargi w organie i udzielenie (nadanie na poczcie pisma) informacji publicznej dzielił jedynie 1 dzień. Skarżący nie mógł bowiem posiadać informacji, iż w dniu złożenia skargi organ przestał pozostawać w bezczynności. Niemniej nadanie w dniu (...) stycznia 2014 r. pisma załatwiającego wniosek strony czyniło przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym w zakresie rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do udzielania żądanej informacji publicznej, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności, co spowodowało umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał równocześnie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do wniosku dotyczącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotów kosztów zastępstwa procesowego, Sąd wskazał, że w art. 199 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca zawarł generalna zasadę postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jednocześnie art. 200 powołanej powyżej ustawy stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 powołanej powyżej ustawy. Regulacja powyższa stanowi wyjątek od generalnej zasady ponoszenia kosztów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co powoduje, że należy ją ściśle interpretować. Tym samym, w przypadku umorzenia postępowania przez sąd administracyjny zasądzenie kosztów od organu na rzecz skarżącego dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku gdy organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględni skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie budziło przy tym wątpliwości Sądu, że działań organu w niniejszej sprawie nie można było uznać za autokontrolę w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Działanie organu nie stanowiło bowiem uwzględnienia skargi, albowiem jak wynika z zestawienia prezentat organu na skardze J. K. oraz dat czynności organu były to zdarzenia zupełnie od siebie niezależne. Skarga J. K. wpłynęła bowiem do siedziby organu w dniu (...) stycznia 2014 r., a zatem w tym samym dniu, w którym organ udzielił stronie żądanej informacji – nadał pismo z dnia (...) stycznia 2014 r. Zdaniem Sądu przygotowanie i sporządzenie odpowiedzi na wniosek J. K. o udostępnienie informacji publicznej jak i nadanie tej odpowiedzi na Poczcie było zupełnie niezależne od złożonej przez niego skargi. Co za tym idzie nie może być ono uznane za autokontrolę w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracynymi, co jednocześnie uniemożliwia zasądzenie kosztów od organu na rzecz skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracynymi i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 art. 106 § 3 powołanej powyżej ustawy przez ich niezastosowanie polegające w istocie na błędnym ustaleniu (przyjęciu) stanu faktycznego; 2) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracynymi, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym; 3) art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracynymi oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie obiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem; 4) art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 oraz art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracynymi tj. naruszenie przepisów postępowania polegające tylko na umorzeniu postępowania, a nie zasądzeniu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1572/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tym momentem organ administracji staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Z dniem doręczenia skargi organowi powstaje uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności – zgodnie z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Instytucja uregulowana w tym przepisie umożliwia organom administracji publicznej ponowną weryfikację własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Mając na uwadze brzmienie art. 161 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należało, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Podkreślić należy, że sprawa sądowoadministracyjna kończy się na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracji w trybie autokontroli. Takie stanowisko nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) i uznać należy, że ma także zastosowanie w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. Zatem postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w przypadku wydania przez organ administracji aktu, bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Wobec tego, gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności, to wystąpienie takiej okoliczności jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność organu wpłynęła do Starosty K. w dniu (...) stycznia 2014 r. o godzinie 9:41, zaś pismo organu z dnia (...) stycznia 2014 r. stanowiące odpowiedź na wniosek J. K. z dnia (...) stycznia 2014 r. nadano w placówce pocztowej w tym samym dniu, tj. w dniu (...) stycznia 2014 r. kilka godzin później – o godz. 15:08. Zatem po wniesieniu skargi, ale jeszcze przed jej rozpoznaniem przez Sąd I instancji organ podjął czynności w sprawie, czyniąc zadość wnioskowi skarżącego z dnia (...) stycznia 2014 r. Wobec tego, wnikliwego rozważenia wymagała kwestia, czy organ nie działał w trybie autokontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zbyt pochopnie umorzył postępowanie uznając, że działań organu nie można uznać za autokontrolę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie podlega umorzeniu. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, że w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1572/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 11/14 o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzania bezczynności Starosty K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W tym miejscu należy zauważyć, że w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), mocą której znowelizowano również przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, a więc przepis określający uprawnienia sądów administracyjnych związane ze stwierdzeniem zasadności skargi na bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obecnym stanie prawnym ewentualne wydanie decyzji lub podjęcie aktu przed wyrokowaniem przez sąd administracyjny skutkuje koniecznością rozważenia przez sąd, czy organ, przed dokonaniem powyższych czynności, pozostawał w bezczynności. Jednakże na mocy art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 09 kwietnia 2015 r. przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczących zmian w art. 149 nie stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Tym samym do niezakończonych postępowań w sprawach na skargi na bezczynność, stosuje się przepisy art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Konsekwentnie wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1572/14, pozostają aktualne i wiążą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w niniejszej sprawie. Uchylając wyrok z dnia 27 marca 2014 r., II SAB/Po 11/14 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się jednoznacznie w odniesieniu do szeregu zagadnień występujących w niniejszej sprawie. I tak, sąd II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 161 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w przypadku wydania przez organ administracji aktu, bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Wobec tego, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wydał żądany akt lub dokonał wnioskowanej czynności, to wystąpienie takiej okoliczności było wystarczającym powodem, dla którego należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Starosta K., pismem datowanym na dzień (...) stycznia 2014 r. (nadanym w dniu (...) stycznia 2014 r.) odpowiedział na wniosek skarżącego dotyczący udzielenia informacji publicznej. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu (pkt 1 sentencji). Nie budzi również wątpliwości Sądu, jak również nie jest kwestionowane przez skarżącego (nie podniósł on bowiem tego zarzutu na etapie skargi kasacyjnej), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Choć niewątpliwie organ dopuścił się naruszenie ustawowych terminów, o jakich mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak naruszenie powyższe nie mogło zostać zakwalifikowane jako naruszenie znaczne. Fakt, iż organ przekroczył termin zaledwie o 4 dni świadczy o braku rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentecji). Istota powstałych wątpliwości dotyczyła natomiast uznania, czy Starosta K., nadając w dniu (...) stycznia 2014 r. w placówce pocztowej pismo, w którym udzielono odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej działał w trybie autokontroli. Stosownie bowiem do treści art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie, choć z analizy akt sprawy wynikało, że organ przygotował żądane informacje wraz z pismem przewodnim zawiadamiając o realizacji wniosku (pismo datowane (...) stycznia 2014 r.), a następnie w dniu (...) stycznia 2014 r. nadał ją w placówce pocztowej, to jednak uwzględnić należało fakt, że skarga na bezczynność organu wpłynęła do Starosty K. w dniu (...) stycznia 2014 r. o godzinie (...), zaś pismo organu z dnia (...) stycznia 2014 r. stanowiące odpowiedź na wniosek J. K. z dnia (...) stycznia 2014 r. nadano w placówce pocztowej w tym samym dniu, tj. w dniu (...) stycznia 2014 r. kilka godzin później – o godz. (...). W ocenie Sądu, w tych okolicznościach faktycznych przyjąć należało, że nadanie przesyłki pocztowej w dniu (...) stycznia 2014 r., już po skutecznym wniesieniu skargi, stanowiło w istocie czynność podjętą przez organ w trybie autokontroli. Okoliczność powyższa miała wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie kosztów. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli. Wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, organ wyda akt lub podejmie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności, przewlekłości. O powyższym przesądziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63. O wysokości przyznanego wynagrodzenia (pkt 3 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).