II SAB/Po 97/20

Dnia 1 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi Ł. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2020 r., II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie co do żądania załatwienia wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., IV. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SAB/Po 97/20 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Ł. M. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), jak wskazał – jako Prezes Zarządu Stowarzyszenia [...] [...] [...] (zwanego dalej: Stowarzyszenie) – zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o udzielenie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. (Dz.U. z dnia 8 października 2001 r. nr 112, poz. 1198, zwanej dalej: ustawa), informacji publicznej w zakresie 1. "Liczby mieszkańców zamieszkałych przy [...] i [...] z rozbiciem na poszczególne domy przeznaczone w całości pod wynajem, z podziałem na miesiące w latach 2018 – 2020 r. (proszę o uwzględnienie tylko tzw, imigrantów ekonomicznych). 2. Liczby mieszkańców zamieszkałych w [...] z podziałem na miesiące w latach 2018 – 2020 r. (proszę o uwzględnienie tylko tzw. imigrantów ekonomicznych)." Wnioskodawca wskazał, że działa w imieniu Stowarzyszenia [...], zaś wniosek składa w związku z ustaleniami poczynionymi z Burmistrzem na Zebraniu Mieszkańców z marca 2020 roku. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] r. Burmistrz zwrócił się do wnioskodawcy z wezwaniem do przedłożenia dokumentów rejestrowych Stowarzyszenia [...], określających sposób reprezentacji Stowarzyszenia. W związku z przesłaniem do organu odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego (nr [...]), pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], organ poinformował wnioskodawcę, że Stowarzyszenie zostało zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] sierpnia 2020 r., a zatem w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. w dniu [...] lipca 2020 r. Stowarzyszenie nie istniało. W związku z powyższym składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca występował w imieniu nieistniejącego podmiotu, w sposób nieuprawniony posługując się w postępowaniu przed organem administracji publicznej tytułem Prezesa Zarządu Stowarzyszenia. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego złożenie w imieniu własnym, jako osoby fizycznej, bądź cofnięcia uprzednio złożonego wadliwego wniosku i ewentualnego złożenia nowego wniosku w imieniu Stowarzyszenia już po jego rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym. Jednocześnie organ poinformował, że nieuprawnione posługiwanie się tytułem Prezesa Zarządu może wypełniać znamiona wykroczenia, o którym mowa w treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku - Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 821 z późn. zm.), które podlega karze grzywny do [...] zł albo karze nagany. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Ł. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza "w zakresie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2020 r.", zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie. Skarżący domagał się stwierdzenia, że doszło do bezczynności oraz zobowiązania organu do załatwienia wniosku, wreszcie zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny w sprawie, a następnie wywodził, że w jego ocenie organ pozostaje w bezczynności, albowiem zgodnie z art. 9 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, osoby w liczbie co najmniej siedmiu, zamierzające założyć stowarzyszenie, uchwalają statut stowarzyszenia oraz wybierają komitet założycielski albo władze stowarzyszenia. Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt I ACa 906/07, skarżący argumentował, że jeżeli uprawnienie do reprezentowania osoby prawnej, w tym stowarzyszenia, wynika ze statutu, to uprawnienia tego nie pozbawia okoliczność, że nie zostało ono ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym. Wskazywał również, że w jego ocenie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, zaś w ustawie nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza formą pisemną. Wniosek musi jedynie być na tyle precyzyjny i jasny, by określenie adresata wniosku, przedmiotu wniosku i zakresu wniosku nie budziło żadnych wątpliwości. Kolejno skarżący wskazał, że w treści ustawy zostały expressis verbis uregulowane trzy sposoby udostępnienia informacji publicznej lub załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy żądana informacja jest informacją publiczną: udostępnienie informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy); odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), co może mieć miejsce, gdy żądana informacja publiczna jest objęta ochroną na podstawie innych niż ustawa regulacji (art. 5 ustawy); umorzenie postępowania decyzją administracyjną, gdy wnioskodawca nie składa w terminie 14 dni wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie wskazanej w powiadomieniu organu dotyczącym tego sposobu i formy (art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy). Tymczasem organ nie dokonał żadnego z powyższych, i tym samym pozostaje tym samym w bezczynności. Pismem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w odpowiedzi na wniosek Burmistrz poinformował skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia [...] września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, zwanej dalej: ustawa). Podkreślono, że Burmistrz nie prowadzi rejestrów usytuowanych na terenie gminy domów przeznaczonych w całości lub w części na wynajem, ani nie posiada szczegółowej wiedzy w tym przedmiocie. Równocześnie wskazuję, że organ nie dysponuje informacją w przedmiocie liczby mieszkańców zamieszkałych w [...] bądź przy poszczególnych ulicach, ani tym bardziej informacją o liczbie mieszkańców stanowiących wskazanych przez wnioskodawcę w treści wniosku "tzw. imigrantów ekonomicznych". Organem, do którego kompetencji należy obliczanie i publikowanie informacji o liczbie mieszkańców miast czy poszczególnych regionów jest Główny Urząd Statystyczny. Burmistrz dysponuje wyłącznie informacją o liczbie osób zameldowanych (na pobyt stały lub czasowy) na terenie gminy, czego nie można utożsamiać z liczbą osób zamieszkałych na jej obszarze. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] września 2020 r.) organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ opisał stan faktyczny w sprawie a następnie wskazał ze wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na ostatnie wezwanie organu, a jedynie w dniu [...] września 2020 r., za pośrednictwem Burmistrza, wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie organu skarga ta nie jest zasadna i jako taka winna zostać oddalona. Zdaniem Burmistrza działanie organu nie nosi znamion bezczynności. Niezwłocznie bowiem po otrzymaniu wniosku organ podjął czynności celem ustalenia, czy wniosek w imieniu Stowarzyszenia został złożony przez osobę uprawnioną, a z uwagi na brak możliwości samodzielnego ustalenia powyższej kwestii, zwrócił się do wnioskodawcy ze stosownym pismem. Również po otrzymaniu informacji od wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2020 r. organ działał bez zbędnej zwłoki, wzywając skarżącego do uzupełnienia wniosku bądź jego konwalidowania w dniu [...] sierpnia 2020 r. Abstrahując od powyższego organ wskazał również, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy, o czym Burmistrz poinformował skarżącego pismem z dnia [...] września 2020 r. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. skarżący poinformował Sąd, iż pismem z dnia [...] września 2020 r. organ odniósł się do jego wniosku, informując, iż wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a także że organ nie posiada wnioskowanych informacji. W ocenie skarżącego odpowiedź nie załatwia jego wniosku i tym samym organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Skarżący podtrzymał więc skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści ww. przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: u.d.i.p., ustawa), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z kolei stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak przy tym wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., w tym "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Jak słusznie podniósł skarżący w treści ustawy zostały uregulowane trzy sposoby udostępnienia informacji publicznej lub załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy żądana informacja jest informacją publiczną: udostępnienie informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy); odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), co może mieć miejsce, gdy żądana informacja publiczna jest objęta ochroną na podstawie innych niż ustawa regulacji (art. 5 ustawy); umorzenie postępowania decyzją administracyjną, gdy wnioskodawca nie składa w terminie 14 dni wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie wskazanej w powiadomieniu organu dotyczącym tego sposobu i formy (art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy). Przepis art. 13 u.d.i.p. konstruuje obowiązek udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli w tym terminie nie jest to możliwe, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji powiadamia w tym samym terminie o powodach opóźnienia, oraz o terminie, w jakim informację udostępni, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Stwierdzić należy, że skarżący prawidłowo wskazał organ jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie ma też wątpliwości, ze w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p organ nie dokonał żadnej z powyżej opisanych czynności i tym samym pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności. Kwestią wymagającą wyjaśnienia było, czy skarżący Ł. M. był uprawniony do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako Prezes Zarządu Stowarzyszenia [...] Zgodnie z art. 9 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, osoby w liczbie co najmniej siedmiu, zamierzające założyć stowarzyszenie, uchwalają statut stowarzyszenia oraz wybierają komitet założycielski albo władze stowarzyszenia. Zgodnie z art. 8 tejże ustawy stowarzyszenie podlega obowiązkowi wpisu do KRS, o ile przepis ustawy nie stanowi inaczej Podkreślić należy, że wpis do KRS jest konstytutywny dla nabycia przez stowarzyszenie osobowości prawnej. Rejestracja danych dotyczących sposobu reprezentacji podmiotu w Krajowym Rejestrze Sądowym natomiast należy do czynności o charakterze deklaratoryjnym. "Tego rodzaju zmiana jest skuteczna od chwili podjęcia uchwały (z ograniczeniami wobec osób dokonujących czynności w dobrej wierze i w zaufaniu do rejestru stowarzyszeń). W przypadku, gdy zmiana sposobu reprezentacji nie została jeszcze ujawniona w Krajowym Rejestrze Sądowym, dla stanowczego ustalenia sposobu prawidłowej reprezentacji wystarczy, gdy osoba prawna legitymuje się w postępowaniu przed Sądem uchwałą o zmianie statutu, bądź znowelizowanym, ujednoliconym tekstem statutu, albo tekstem nowo przyjętego statutu." ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., I OSK 333/08). Organ, podejmując wątpliwości co do podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, zasadnie podjął czynności wyjaśniające. Nie mogły one jednak prowadzić do wydłużenia określonych ustawą terminów, które ostatecznie upływały z dniem [...] września 2020 r. Wywiedziona przez skarżącego skarga na bezczynność organu okazała się więc uzasadniona. Jednocześnie wobec załatwienia sprawy przez organ pismem z dnia [...] września 2020 r. należało umorzyć postępowanie w części dotyczącej żądania załatwienia sprawy. W sytuacji bowiem załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd umarza postępowanie wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Nie zwalnia to jednak sądu z obowiązku orzekania, czy do bezczynności organu (lub przewlekłości postępowania organu) doszło stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ani od oceny charakteru bezczynności lub przewlekłości postępowania stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Zdaniem sądu nie można było stwierdzić, by pozostawanie organu w bezczynności nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem podjął czynności wyjaśniające, wobec powziętych wątpliwości, a ostatecznie załatwienie sprawy nastąpiło [...] września 2020 r. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. Należy bowiem mieć na uwadze negatywne skutki dla strony przekroczenia terminu załatwienia sprawy, których nie sposób dopatrzeć się w omawianej sprawie. Nie wskazuje ich także skarżący. Ponadto, zdaniem sądu, okres zaniechania nie był długotrwały. Należy dodać, że wyrażane przez skarżącego niezadowolenie ze sposobu załatwienia wniosku nie miało wpływu na wynik niniejszego postępowania. Sąd nie mógł w nim badać merytorycznych kwestii, a jedynie czynności (bądź ich brak) organu zmierzające do załatwienia sprawy Brak przesłanki rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu wykluczył orzekanie z urzędu o nałożeniu grzywny a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji (art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a p.p.s.a.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 p.p.s.a. -zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi ([...] złotych).