II SAB/Po 98/15

Dnia 23 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant referent stażysta Edyta Rurarz – Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 roku sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w przedmiocie legalności robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. do rozpoznania sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] na piętrze budynku przy ulicy [...] w P. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2013 r. M. D. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący") złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: "PINB") żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. legalizacyjnego dotyczącego prac w obrębie stropu dzielącego lokale [...] i [...] oraz wybudowania na zewnętrznej ścianie budynku pionu kanalizacyjnego. W powyższym piśmie wnioskodawca poinformował organ o przeprowadzonych przez K. M. (dalej: "inwestor") robotach budowlanych bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę (tj. prace w budynku położonym przy ul. [...] w P. w obrębie stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] należącym do wnioskodawcy i jego żony a lokalem nr [...] należącym do inwestora oraz wyprowadzenie rury kanalizacyjnej na zewnętrznej elewacji przedmiotowego budynku stanowiącego współwłasność wnioskodawcy i jego żony oraz inwestora). Wnioskodawca podkreślił, że jest współwłaścicielem działki nr [...], ark. [...] w P. (KW nr [...]) i jednocześnie współwłaścicielem lokalu nr [...] na parterze budynku (dalej "Budynek") znajdującego się na w/w nieruchomości. Wnioskodawca posiada interes prawny i jest stroną postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej polegającej na przebudowie stropu oddzielającego lokale mieszkalne nr [...] i [...] oraz założeniu ogrzewania podłogowego i wyprowadzeniu rury kanalizacyjnej na południowo-wschodniej elewacji budynku. Zdaniem wnioskodawcy, przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane niewątpliwie ingerują w sferę jego interesu prawnego. W związku z powyższym pismem PINB przeprowadził w dniu [...] października 2013 r. kontrolę nieruchomości, której dotyczyło żądanie. Następnie PINB skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] stycznia 2014 r., które nie stanowiło władczego rozstrzygnięcia w zainicjowanej przez niego sprawie. Wnioskodawca ponownie złożył żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Kolejne pisma w przedmiotowej sprawie złożono jeszcze w dniach: [...] lutego 2015 r., [...] marca 2015 r., [...] marca 2015 r. oraz [...] kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] PINB zobowiązał inwestora do dostarczenia ekspertyzy technicznej. W powyższym postanowieniu PINB wskazał, że z opisu projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012, o sygn. [...] wynika, że przedmiotem przebudowy było wykonanie i demontaż ścianek działowych, wykonanie przebić w ścianach działowych, montaż nowych podciągów [...], powiększenie otworów okiennych i ocieplenie budynku. W opisie projektu budowlanego nie wspomniano o pracach w obrębie stropu polegających na założeniu ogrzewania podłogowego czy też instalacji kanalizacyjnych na zewnątrz budynku. Ponadto PINB stwierdził, że wybudowanie przez inwestora pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej, południowo- wschodniej, elewacji budynku oraz przebudowa w obrębie stropu polegająca m. in. na założeniu ogrzewania podłogowego nie stanowią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dniu [...] maja 2015 r. PINB skierował do wnioskodawca pismo, w którym stwierdził, że wykonanie na zewnątrz budynku pionu kanalizacyjnego nie stanowi w odniesieniu do art. 36a ust. 5 Prawo budowlane istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i w związku z tym PINB nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. PINB nie wydał żadnego władczego rozstrzygnięcia w tej kwestii. PINB stwierdził, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania. Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność PINB. Skarżący zarzucił PINB naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwienia sprawy w zakresie legalizacji prac w obrębie stropu oraz pionu kanalizacyjnego wybudowanego na zewnętrznej, południowo-wschodniej ścianie budynku, 2. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w zakresie legalizacji prac w obrębie stropu oraz pionu kanalizacyjnego wybudowanego na zewnętrznej, południowo-wschodniej ścianie budynku – w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej tj. niezałatwienie sprawy przez organ administracji i niewydanie decyzji przez PINB co sugeruje, że organ działa w interesie inwestora, który przeprowadził roboty budowlane w budynku, 3. art. 12 § 1 K.p.a. poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania organu administracji w zakresie legalizacji prac w obrębie stropu oraz pionu kanalizacyjnego wybudowanego na zewnętrznej, południowo-wschodniej ścianie budynku i niepodjęcie działań prowadzących do załatwienia sprawy, 4. art. 35 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz niewydania decyzji administracyjnej przez PINB w sprawie z wniosku z dnia [...] września 2013 r. w zakresie legalizacji prac budowlanych w budynku. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w zakresie legalizacji prac w obrębie stropu oraz pionu kanalizacyjnego wybudowanego na zewnętrznej, południowo-wschodniej ścianie budynku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, a także wydanie postanowienia sygnalizacyjnego i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi wyjaśniono, że jej przedmiotem jest bezczynność polegająca na braku nadania prawidłowego biegu sprawie z wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, PINB miał obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne i dokonać stosownego rozstrzygnięcia (decyzja), w którym stwierdziłby, że odstępstwo (strop i pion kanalizacyjny) nie było/było. Brak nadania biegu wnioskowi o wszczęcie postępowania legalizacyjnego stanowił zatem bezczynność Przedmiotowe zaniechanie PINB (brak wszczęcia postępowania administracyjnego i władczego rozstrzygnięcia w zakresie legalności/braku legalności prac w obrębie stropu oraz wyprowadzenia pionu kanalizacyjnego) uniemożliwia wnioskodawcy zwalczanie twierdzenia organu, iż to były nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego. Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2015 r. złożył do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na powyższą skargę PINB wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd powyższego wniosku – o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę PINB podniósł, że w sprawie opisanej przez skarżącego w podaniach z dnia [...] września 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2015 r. PINB nie pozostaje bezczynny. Pierwsze z podań spotkało się z reakcją organu w postaci niezwłocznego przeprowadzenia czynności kontrolnych, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz udzielenia skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi w treści pisma PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. Wyniki poczynionych ustaleń zostały wówczas przez skarżącego zaakceptowane, który w żaden sposób nie zakwestionował zarówno ich treści jak i formy. Godzi się także wskazać, iż o wszystkich podejmowanych wówczas czynnościach skarżący był informowany, a o braku załatwienia sprawy w ustawowym terminie w formie wymaganej przez przepis art. 36 K.p.a. Kolejne, nowe podanie w niniejszej sprawie skarżący wniósł dopiero w styczniu bieżącego roku, w oparciu o nieznane organowi jak i zapewne skarżącemu w 2014 r. zeznania świadków postępowania cywilnego, które poddały w wątpliwość prawidłowość poprzednich ustaleń. W następstwie tego podania organ podjął odpowiednie czynności, których dynamika nie pozwala stawiać zarzutu bezczynności – m.in. przeprowadzono dwukrotne czynności kontrolne, zebrano i przeanalizowano archiwalne akta związane z budynkiem, wydano akt administracyjny zmierzający do zweryfikowania prawidłowości kwestionowanych robót budowlanych. Wszystkie te czynności niezbędne są do sfinalizowania sprawy i wydania rozstrzygnięcia – decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. O fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego 3-miesięcznego terminu zakończenia postępowania organ zawiadomił skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. W związku z powyższym przebiegiem prowadzonego w PINB postępowania, harmonogramem podejmowanych czynności oraz bieżącym informowaniem o tym skarżącego, PINB uważa, że wniesiona skarga na bezczynność jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ustawa z dnia 14 czerwca1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2103 r., poz. 267 ze zm.) zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu. W sprawie poddanej sądowej kontroli skarżący, pismem z dnia 14 maja 2015 r., złożył do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2002 r., II SA/Gd 3920/01, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność nie może mieć zatem decydującego znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006r., II SAB/Bk 14/2006, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wobec powyższych okoliczności należało uznać, że czynności dokonane przez stronę skarżącą wyczerpały obligatoryjny tryb zażaleniowy skutkujący – zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. – możliwością zaskarżenia bezczynności PINB do Sądu. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (zob. m.in. cyt. wyżej T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt SAB 23/87, ONSA 1988/1/13 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt III SAB/Wa 8/04 – orzeczenia publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Stąd też wniesienie przez pełnomocnika skarżącego skargi na bezczynność PINB uznać należało za dopuszczalne, a co za tym idzie skargę tę należało przyjąć do rozpoznania. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, że w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż skarga na bezczynność PINB była uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że PINB nie załatwił w ustawowym terminie (określonym w art. 35 K.p.a.) sprawy administracyjnej związanej z postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym prac w obrębie stropu dzielącego lokale [...] i [...] oraz wybudowania na zewnętrznej ścianie budynku pionu kanalizacyjnego. PINB nie wydał we wskazanym w tym przepisie terminie jakiejkolwiek decyzji kończącej postępowanie. Przedmiotowa bezczynność PINB, polegająca na braku władczego rozstrzygnięcia w zakresie legalności/braku legalności prac w obrębie stropu oraz wyprowadzenia pionu kanalizacyjnego uniemożliwia skarżącemu zwalczanie twierdzenia organu, że to były nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie PINB podjął określone czynności zmierzające do rozpoznania kwestii związanej z legalnością prac w obrębie stropu dzielącego lokale [...] i [...] oraz wybudowania na zewnętrznej ścianie budynku pionu kanalizacyjnego. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne, o jakim mowa w niniejszej sprawie, jest prowadzone przez organ z urzędu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że datą wszczęcia postępowania, które jest prowadzone z urzędu, jest data podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 61 K.p.a., LEX\el. i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 107/13, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stąd też przyjąć należało, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] października 2013 r., kiedy to dokonano pierwszej kontroli spornej nieruchomości, o której to kontroli poinformowano stronę. Konsekwentnie, tego też dnia rozpoczął swój bieg termin do zakończenia sprawy administracyjnej. Jednakże do momentu wniesienia skargi PINB nie wydał w tym zakresie władczego rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że podjął określone czynności niezbędne są do sfinalizowania sprawy i wydania rozstrzygnięcia – decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. PINB wskazał dalej, że o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego 3-miesięcznego terminu zakończenia postępowania organ ten zawiadomił skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Należy zatem zauważyć, że wyznaczony przez PINB termin zakończenia sprawy na dzień [...] czerwca 2015 r. również nie został dotrzymany, co dodatkowo wzmacnia argumentację skargi opierającą się na zarzucie bezczynnej podstawy organu nadzoru budowlanego wobec zgłoszonego przez skarżącego wniosku. Mają na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że PINB pozostawał w bezczynności i na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał PINB do rozpoznania sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] na piętrze budynku przy ulicy [...] w P. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy poddanej kontroli Sądu wymierzenie grzywny nie jest uzasadnione ani celowe, z punktu widzenia represyjnego jaki i prewencyjnego. Sąd uwzględnił w tym zakresie, że PINB podjął określone czynności niezbędne są do sfinalizowania sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził podstaw do wydania postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Sąd zasądził od PINB na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.