II SAB/Po 99/13

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi "A" sp. jawna z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Przedszkola Publicznego w K. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Przedszkola Publicznego w K. do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego przez "A" sp. jawna z siedzibą w K. z 23 kwietnia 2013 roku, w zakresie wyszczególnionych w tym wniosku punktów 1 i 2 w terminie 14 dni od dnia wpływu do siedziby Przedszkola Publicznego w K. akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, IV. zasądza od Dyrektora Przedszkola Publicznego w K. na rzecz skarżącej kwotę 357,- (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23 kwietnia 20013 r. r.pr. T. R., reprezentujący "A" sp. jawna (dalej: Spółka "A"), wniósł do Dyrektora Publicznego Przedszkola w K. (dalej: Dyrektor Przedszkola) o udzielenie informacji publicznej poprzez: 1. wskazanie, czy J. T. prowadzi w Przedszkolu Publicznym w K. w roku szkolnym 2012/2013 dodatkowe zajęcia językowe jako lektor na własny rachunek lub też jako lektor innego podmiotu gospodarczego, 2. udostępnienie - poprzez przesłanie kserokopii - umowy zawartej z J. T. lub podmiotem gospodarczym który ją zatrudnia, na prowadzenie dodatkowych zajęć językowych w Placówce w roku szkolnym 2012/2013, 3. wskazanie podmiotu, wraz z określeniem pełnej jego nazwy, adresu i NIP, który zatrudniał lub zatrudnia J. T. jako lektorkę do prowadzenia dodatkowych zajęć językowych w Placówce w roku szkolnym 2012/2013 r. Pismem z dnia 8 maja 2013 r. Dyrektor Publicznego Przedszkola w K. poinformował wnioskodawcę, iż nie posiada wiedzy o żądanych informacjach publicznych. Oświadczył również, że umowy zawarte z J. T. i z innymi podmiotami nie są informacją publiczną. Jednocześnie Dyrektor wskazał, że przedszkole nie zawierało z J. T. umowy o prowadzenie zajęć językowych. Pismem z dnia 17 maja 2013 r. r.pr. T. R. ponownie wniósł o udzielenie ww. informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż dyrektor przedszkola jest organem, który kieruje bieżącą działalnością przedszkola i jest podmiotem upoważnionym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, to dyrektor przedszkola jest odpowiedzialny za zorganizowanie pracy przedszkola w danym roku przedszkolnym, a co za tym idzie, dysponuje wszelka wiedzą na temat planowanych i organizowanych na terenie przedszkola zajęć, w tym również zajęć z języka angielskiego, które są organizowane przez podmiot zewnętrzny i na podstawie umów zawartych z rodzicami dzieci. Nie ulega zatem wątpliwości, iż na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej na dyrektorze przedszkola spoczywa obowiązek udzielenia informacji, gdyż jest on podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publicznie w zakresie edukacji. Podniesiono również, iż fakt niezawarcia umowy z J. T. nie oznacza, ze przedszkole nie zawarło umowy o prowadzanie zajęć z języka angielskiego z podmiotem zatrudniającym tę osobę jako lektora języka angielskiego. W odpowiedzi Dyrektor Przedszkola podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko (pismo z dnia 29 maja 2013 r. ) W dniu 17 czerwca 2013 r. pełnomocnik Spółki "A" wniósł do Burmistrza Miasta I Gminy K. o interwencję w sprawie udzielania informacji publicznej. Kolejnym pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. Dyrektor Publicznego Przedszkola w K. ponownie poinformował, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dalej Dyrektor omówił zagadnienie dostępu do informacji publicznej wskazując, iż sprawą publiczną podlegającą udostępnianiu będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Podkreślono także, iż zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Zdaniem Dyrektora Przedszkola żądany zakres informacji we wniosku z dnia 23 kwietnia 2013 i powtórzony wnioskiem z dnia 17 maja 2013 r. nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej. W informacjach o organach oraz osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje o tych osobach, które biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez te osoby obowiązków w ramach ich kompetencji. Tymczasem przedmiotowe pytania nie mieszczą się w tych ramach, nie dotyczą bowiem zasad ani warunków sprawowania funkcji przez osoby publiczne, którą niewątpliwie jest dyrektor przedszkola. Pytania nie dotyczą również dysponowania środkami publicznymi. Skargę na bezczynność Dyrektora Publicznego Przedszkola w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wniósł pełnomocnik "A" sp. jawna, zarzucając naruszenie art.10 ust.2 oraz art.16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na treść art. 39 ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty strona skarżąca stwierdziła, iż dyrektor przedszkola jest organem, który kieruje bieżącą działalnością przedszkola i jest podmiotem upoważnionym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto to dyrektor przedszkola jest odpowiedzialny za zorganizowanie pracy przedszkola w danym roku przedszkolnym, a co za tym idzie, dysponuje wszelką wiedzą na temat planowanych i organizowanych na terenie przedszkola zajęć. Strona skarżąca wskazała też na szeroką definicję informacji publicznej wypracowaną przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Jest to każda informacja związana z funkcjonowaniem (rozumianym szeroko) władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w praktyce będzie to każda informacja znajdująca się, zgodnie z prawem, w posiadaniu tych podmiotów. Zdaniem strony informacje przez nią żądane w niniejszej sprawie miały charakter informacji publicznych, będących w posiadaniu organu i nie istniały żadne przeszkody prawne w ich udostępnieniu. Podniesiono także, iż fundusze gromadzone przez Radę Rodziców są funduszami przedszkola i tym samym są środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 stycznia 2009r. Odpowiadając na skargę Dyrektor Publicznego Przedszkola w K. podnosił, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się częściowo zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Ustawa ta określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 tej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. Zważyć także należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Publicznego Przedszkola w K. bezczynność polegającą na nieudzielaniu w terminie wnioskowanej informacji publicznej lub wydania jednej z decyzji o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Dyrektora Publicznego Przedszkola w K. żądane przez stronę informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy Dyrektor Publicznego Przedszkola w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych. W świetle brzmienia art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w ust.1 i 2. Na tle ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. ), który obejmuje również przedszkola ( art. 2 pkt 1 ) Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008r. o sygn. akt I OSK 1180/08 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), dotyczącym wprawdzie dyrektora szkoły publicznej, wyjaśnił, że jest on organem administracji szkolnej. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012r. o sygn. akt I OSK 248/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) dowodząc, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Sąd zwrócił uwagę, że szkoła publiczna jest zakładem administracyjnym, a więc podmiotem składającym się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tego majątku świadczą usługi oświaty, który to zakład zostaje utworzony na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakład. Jak wskazano, władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego. Płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Zatem uregulowania zawarte w aktach wewnątrzzakładowych wiążą użytkowników zakładu, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte (wyrok NSA z 12 czerwca 2001, I SA 2521/00). Władztwo zakładowe, jakimi dysponują szkoły publiczne uprawnia je do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone. Za przyznaniem dyrektorowi szkoły publicznej statusu organu administracji publicznej przemawia przyznanie mu szeregu kompetencji określonych w art. 39 ustawy o systemie oświaty, w tym upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o skreśleniu ucznia z listy uczniów czy na podstawie art. 9b ust.4 pkt.1 i art. 9 ust.6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zmianami ) o nadaniu stopnia awansu zawodowego i odmowy jego nadania. Podzielając prezentowany wyżej pogląd, podkreślić należy, że znajduje on zastosowanie również do dyrektora publicznego przedszkola, a to z uwagi na treść art. 3 ust.1 ustawy o systemie oświaty, stosownie do którego ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole. Stwierdzić zatem należy, iż dyrektor publicznego przedszkola jest organem o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w sytuacji posiadania takiej informacji. Dalszego wyjaśnienia wymaga czy informacje, który udzielania domaga się strona skarżąca w wniosku z dnia 23 kwietnia 2013 r. stanowią informację publiczną. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż informację publiczną należy traktować możliwie szeroko. Brzmienie art. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej upoważnia do przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r. II S.A. 1956/02). Przyjmuje się, iż art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 powoływanej ustawy. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 i doprecyzowuje zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także ułatwia wykładnię przepisów tej ustawy w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem. Katalog ten jest przykładowy, lecz nie jest on zamknięty na co wskazuje zwrot w "szczególności" zawarty w zdaniu pierwszym art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zgodzić się z poglądem, iż informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem szeroko rozumianej władzy publicznej, a więc każda, która znajduje się zgodnie z prawem w posiadaniu podmiotów wykonujących zadania publiczne i organów władzy publicznej. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego oraz związanych z realizacja zadaniami publicznymi przez podmiot o którym mowa w art. 4 ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie dyrektor przedszkola jest podmiotem odpowiedzialnym za realizację w zarządzanym przez niego przedszkolu celów powszechnego systemu oświaty, a zatem celu publicznego, jakim jest m.in. realizacja prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). W tym celu dyrektor przedszkola m.in. kieruje działalnością przedszkola i reprezentuje je na zewnątrz; sprawuje nadzór pedagogiczny, dysponuje środkami określonymi w planie finansowym przedszkola i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę przedszkola (art. 39 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). W ocenie Sądu organizacja na terenie przedszkola dodatkowych zajęć z językowych mieści się z ramach celu publicznego realizowanego przez przedszkole publiczne tym bardziej, jeżeli zajęcia te są realizowane z środków finansowym jakimi dysponuje przedszkole lub przy użyciu majątku publicznego (np. przy wykorzystaniu pomieszczeń przedszkola publicznego). W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, iż podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 czerwca 2013 r. o sygn. II SAB/LU 141/13 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) , iż środkami publicznymi, którymi dysponuje dyrektor przedszkola publicznego są także środki pochodzące dobrowolnych składek o oraz innych źródeł , w tym dobrowolnych wpłat od rodziców. Środki gromadzone przez radę rodziców czy radę szkoły (przedszkola) zawsze mają na celu wspieranie działalności statutowej szkoły (przedszkola) czy innej placówki i stanowią zasilenie finansowe gminy zobowiązanej do finansowania zadań oświatowych. W istocie są one darowiznami pieniężnymi, tylko gromadzonymi przez organ przedszkola, mieszczącymi się w art. 5 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zmianami ) na rzecz jednostki sektora finansów publicznych jakim jest przedszkole, prowadzone w formie jednostki budżetowej ( art. 9 pkt 3 ). Stanowią zatem dochód publiczny, a w konsekwencji także środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy, choć stanowią dochód publiczny dysponowany poza budżetem Gminy i w oparciu o uchwalony regulamin. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż żądane przez stronę skarżącą w pkt 1 i 2 wniosku z dnia 23 kwietnia 2013 r informacje, stanowią informacje publiczne dotyczące działalności wychowawczo-edukacyjnej publicznego przedszkola i mogącej mieć związek z zarządzaniem majątkiem publicznym. Dyrektor Przedszkola Publicznego w K. udzielił tylko częściowej informacji w tym zakresie, informując, iż nie zawarł żadnej umowy z J. T. na prowadzenie zajęć językowych. Niemniej do dnia rozpoznania skargi podmiot ten nie udzielił jakiejkolwiek informacji czy zawarł taką umowę z innym podmiotem gospodarczym czego domagała się strona skarżąca w pkt 1 swojego wniosku. Przedszkole nie udostępniło o także umowy jaką zawarło z podmiotem gospodarczym na prowadzenie zajęć językowych w przedszkolu w roku szkolnym 2012/2013 r. ani nie udzieliło informacji o braku takiej umowy. Organ nie wydał także decyzji, o odmowie udzielenia tej informacji publicznej np. z uwagi na przesłanki określone w art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe oznacza, iż w powyższym zakresie Dyrektor Przedszkola pozostaje w bezczynności polegającej na nieudostępnieniu informacji żądanej w pkt 1 i 2 wniosku strony z dnia 23 kwietnia 2013 r., która jak wskazano ma charakter informacji publicznej. Odnośnie pkt 3 wniosku strony skarżącej z dnia 23 kwietnia 2013 r. stwierdzić należy, iż Dyrektor Przedszkola w piśmie z dnia 8 maja 2013 r. ,poinformował stronę skarżącą, iż nie zawierał z J. T. jakiejkolwiek umowy na prowadzenie zajęć językowych. Tym samym wyjaśnił, iż nie jest podmiotem, który zatrudniał tę osobę na stanowisku lektora w przedszkolu. Z kolei poza zakres informacji publicznej wykracza informacja dotycząca danych innego niż przedszkole podmiotu, który zatrudnia J. T. na stanowisku lektora. Informacja taka dotyczy podmiotu niezależnego od przedszkola i niebędącego podmiotem publicznym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) zobowiązał Dyrektora Przedszkola do rozpatrzenia punktów 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej i oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd uznał, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wynikała ona bowiem z mylnej interpretacji przepisów o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Przedszkola odpowiadał pisemnie na wnioski strony zajmując, jak się okazało, błędne stanowisko. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r., poz. 490)