II SO/Po 11/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w następującym składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Maria Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. L. o wymierzenie grzywny organowi w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia wniosek oddalić. /-/ M. Kwiecińska W dniu 15 maja 2012 r. A. L. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie na podstawie art. 55 §1 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."] K. S.[...] i P. T. prowadzącym szkołę niepubliczną – [...] – dalej: "organ prowadzący" – grzywny za niezastosowanie się do obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. i nieprzekazanie jej skargi na bezczynność w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Do wniosku dołączyła kopię zwrotnego dowodu doręczenia skargi z dnia 12 marca 2012 r. (data nadania pocztowego) organowi w dniu 23 marca 2012 r. na adres:[...]. Na zwrotnym potwierdzeniu jako odbiorca przesyłki podpisał się A. M. określony jako osoba uprawniona. Wnioskodawczyni domagała się wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., uzasadniając to przewlekłością sprawy (6 lat czeka na wydanie prawidłowej decyzji), lekceważeniem prawa przez organ i sprzeciwianiu się normom współżycia społecznego. W odpowiedzi na wniosek organ podniósł, że przesyłkę odebrał prawdopodobnie A. M. zatrudniony w Szkole A na stanowisku [...], który nie jest osobą uprawnioną do odbioru korespondencji. Osobami tymi są tylko A. R. – wicedyrektor szkoły oraz A. [...] W. – sekretarz biura dyrektora szkoły. Organ uznał, że skarga nie została skutecznie doręczona, wobec czego organ nie miał możliwości zapoznać się z treścią skargi oraz podjąć dalsze właściwe działania. W konsekwencji organ podniósł, że nie miał mógł przekazać skargi wraz z aktami sprawy do rozpoznania przez tutejszy Sąd. Ponadto podniósł, że skarga została skierowana do niewłaściwego organu, bowiem zgodnie z art. 9b ust. 7 ustawy Krata Nauczyciela w stosunku do organu prowadzącego szkołę organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących nadania nauczycielowi stopnia nauczyciela mianowanego jest organ sprawujący nadzór pedagogiczny, wobec czego obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. w ogóle się nie zaktualizował. Organ podniósł również, że przedmiotowa skarga powinna być potraktowana jako środek odwoławczy skierowany do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty (zażalenie z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "kpa"), a drogę sądową na tym etapie uznać należy za niedopuszczalną. Prawomocnym postanowieniem z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Po 29/12 tutejszy Sąd Administracyjny odrzucił skargę A. L. na bezczynność organu prowadzącego Szkołę A w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała, by przed wniesieniem skargi wyczerpała przysługujący jej środek zaskarżenia - zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 kpa), jej skargę należało w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że skarga została w niniejszej sprawie skutecznie doręczona organowi prowadzącemu szkołę niepubliczną. Obowiązkiem przedsiębiorcy – osoby fizycznej czy jednostki organizacyjnej (osoby prawnej) – jest takie zorganizowanie odbioru pism, by odbioru dokonywała osoba upoważniona. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że przesyłana zawierająca skargę została nadana w dniu 12 marca 2012 r. na adres organu prowadzącego szkołę niepubliczną, a przesyłkę tę w dniu 23 marca 2012 r. odebrał A. M. zatrudniony w Szkole A (na stanowisku [...]), określony na zwrotnym dowodzie doręczenia jako "osoba uprawniona". W orzecznictwie, w odniesieniu do kwestii doręczeń w postępowaniu administracyjnym, zwrócono między innymi uwagę na to, że "listonosz, doręczając jednostce organizacyjnej pismo, nie ma obowiązku sprawdzania, czy pismo odbiera uprawniona osoba. To znaczy, że obowiązkiem jednostki organizacyjnej (osoby prawnej) jest takie zorganizowanie odbioru pism, by odbioru dokonywała osoba upoważniona." (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 1999 r. sygn. akt I SA/Po 1829/98, LEX nr 37900 oraz orzecznictwo przywołane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 345/10, LEX nr 676082, dostępnym w centralnej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadniony jest też pogląd, że to strona odpowiada za winę osób, którymi się posługuje (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I FSK 1152/06, dostępny jw.). Nawet gdyby osoba odbierająca korespondencję dla adresata, nie była upoważniona do jej odbioru, to jeżeli w lokalu przedsiębiorstwa podejmuje się przyjęcia przesyłki i potwierdza odbiór korespondencji, a przy tym określona jest na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jako osoba uprawniona, to można przyjąć domniemanie faktyczne, że jest ona upoważniona do odbioru pism (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II FZ 478/07, dostępne jw.). Osobą upoważnioną do odbioru może bowiem być także osoba, która nie tylko regulaminowo, ale i zwyczajowo została uprawniona przez przedsiębiorcę do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy, do lokalu siedziby firmy osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Powyższe poglądy należy odpowiednio odnieść również do wnoszenia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie domniemania pozwalającego na uznanie, że skarga została doręczona organowi prowadzącemu szkołę niepubliczną w dniu 23 marca 2012 r., podmioty prowadzące szkołę skutecznie nie podważyły. Dodać należy, że stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż osoba, która odebrała przesyłkę zawierającą skargę nie jest osobą uprawnioną do odbioru korespondencji, bowiem osobami tymi są tylko dwie inne wcześniej opisane osoby, nie zostały poparte żadnymi dodatkowymi dowodami ani oświadczeniami zainteresowanych osób. W drugiej kolejności Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obowiązek ten dotyczy przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. może nastąpić wyłącznie w stosunku do organu administracji, który nie przesłał do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniesionej za swoim pośrednictwem skargi, o której mowa w art. 3 § 2 i art. 50 p.p.s.a. Obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa administracyjnego kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I OZ 148/12 i z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 344/12, dostępne jw.). W niniejszym przypadku za uznaniem osób prowadzących szkołę niepubliczną za organ w sensie funkcjonalnym przemawia treść ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), jak i ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.). Art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Szkoły i placówki, o których mowa w art. 2, składają się zaś na system oświaty. Szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną(art. 5 ust. 1). Szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona również przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną (art. 5 ust. 2). Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej wymienione w ust. 2. Natomiast szkoła podstawowa i gimnazjum może być tylko szkołą publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej (art. 8 tej ustawy). Z kolei art. 9b ust. 4 karty Nauczyciela stanowi, że nauczycielowi kontraktowemu stopień nauczyciela mianowanego nadaje organ prowadzący szkołę (pkt 2). Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, o których mowa w ust. 4 pkt 1-3 oraz ust. 6, jest w stosunku do organu prowadzącego szkołę organ sprawujący nadzór pedagogiczny (ust. 7). W konsekwencji podmioty (osoby fizyczne) wskazane przez stronę we wniosku o wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. mają status organu prowadzącego szkołę (niepubliczną), który należy uznać za organ administracji w ujęciu funkcjonalnym. Wobec tego wniosek o wymierzenie grzywny tym osobom był dopuszczalny. W doktrynie podkreśla się, że zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w § 1 art. 55 p.p.s.a., wskazuje, iż wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. (W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 204). W ocenie Sądu, mając na względzie następujące okoliczności: fakultatywność wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a.; podane przez organ prowadzący szkołę przyczyny, które doprowadziły do nieprzekazania skargi do tutejszego Sądu w terminie (organ prowadzący zakwestionował skuteczność doręczenia skargi i możliwość zapoznania się z jej treścią); fakt, że skarga na bezczynność organu prowadzącego została rozpoznana przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 29/12 i prawomocnym postanowieniem z dnia 6 września 2012 r. odrzucona z powodu niewyczerpania przez stronę środków zaskarżenia (zwalczania) bezczynności, Sąd uznał, że wymierzenie grzywny organowi prowadzącemu w tych warunkach grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. byłoby niezasadne. Podane przez organ prowadzący szkołę przyczyny niewypełnienia obowiązków, uprawniają jednocześnie Sąd do sformułowania uwagi pod adresem podmiotów prowadzących szkołę, aby efektywniej zorganizowały pracę szkoły – zatrudnionych pracowników, za których działania ponoszą odpowiedzialność – w celu zapewnienia sprawnego i skutecznego odbioru oraz obiegu korespondencji. Tym bardziej, że organ prowadzący szkołę, jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym, obowiązany jest do wykonywania szeregu doniosłych prawnie czynności urzędowych. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji. /-/ M. Kwiecińska