III SA/Po 1023/14

Dnia 2 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi R. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... z dnia ... czerwca 2014 roku nr ... w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... decyzją wydaną w dniu 11 marca 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku, na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach"), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/20089 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r., str. 1, ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił ... przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ... wniosła o przyznanie jej płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej na 2013 r. We wniosku zadeklarowała działkę ewidencyjną nr 37 położoną w województwie zachodniopomorskim, powiat .... Łączna powierzchnia zadeklarowanych do płatności działek wyniosła 99,61 ha w ramach jednolitej płatności obszarowej. Organ wskazał na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Jak wyjaśnił organ, powierzchnia zadeklarowana działek rolnych wynosiła 99,61 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wyniosła 68,61 ha. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w dniu 24 lipca 2013 r. i opisane w raporcie z czynności kontrolnych nr ... z dnia 24 lipca 2013 r. Na zgłoszonych do płatności działkach rolnych wnioskodawczyni zadeklarowała jabłoń domową (działka A) i gruszę domową (działka B). Inspektorzy terenowi stwierdzili na działce oznaczonej literą A wieloletnie zaniedbania oraz brak dobrej kultury rolnej. Działka porośnięta była kilkuletnimi drzewkami sosny oraz brzozy, ponadto stwierdzono na niej pojedyncze sadzonki orzecha włoskiego. Brak użytkowania zadeklarowanej działki został potwierdzony obszerną dokumentacją fotograficzną wykonaną w trakcie kontroli. Wnioskodawczyni wniosła zastrzeżenia do ustaleń zawartych w raporcie, w których podniosła m.in., że osoby kontrolujące nie określiły w sposób jednoznaczny, czy stwierdziły na powierzchni działki rolnej deklarowaną uprawę w postaci drzewek jabłoni. Zarzucono, że kolumna "stwierdzona grupa upraw" pozostała niewypełniona. Jest to o tyle istotne, że czym innym jest brak upraw na działce rolnej, a czym innym sytuacja, gdy w uprawie wystąpiły choroby lub susza i drzewka uschną w trakcie sezonu wegetacyjnego. Biuro Kontroli na Miejscu po dokonaniu weryfikacji zgromadzonego materiału nie uznało zastrzeżeń wnioskodawczyni, ustalając, że kontrola została przeprowadzona w sposób poprawny. Jak stwierdził organ, przedeklarowanie powierzchni gruntów wynosi 31,00 ha., tj. 45,182 %, zatem powołując się na art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 odmówiono przyznania ... płatności. ... wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji. Podniosła, że argument wieloletniego braku użytkowania działki rolnej A jest całkowicie nieuzasadniony. Na działce tej od 2011 r. jest prowadzona uprawa jabłoni domowej. Międzyrzędzia są co roku koszone, ponadto działka jest corocznie kontrolowana przez inspektorów jednostki certyfikującej "Polskie Centrum Badań i Certyfikacji w ...". Podczas tych kontroli sporządzana jest dokumentacja zdjęciowa, możliwe jest więc zweryfikowanie stanu sprawy w poprzednich latach. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: "ustawa o ARiMR") oraz art. 19 ust. 3 ustawy o płatnościach, po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją wydaną w dniu 12 sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego brak użytkowania rolniczego przedmiotowej działki rolnej jest bezsprzeczny, bowiem jej stan wyklucza, jako cel utrzymanie, pozyskiwanie produktów rolniczych, bądź utrzymywanie ich zgodnie z normami. O niewykonywaniu przez skarżącą jakichkolwiek zabiegów uprawowych typowych dla sadów (koszenie międzyrzędzi, spulchnianie gleby w rzędach) jednoznacznie świadczą istniejące samosiewy drzew leśnych (sosen, brzóz), które pojawiły się na skutek samoistnej sukcesji naturalnej typowej dla terenów odłogowanych. Według organu, trudno uznać, by wsadzenie w nieużytek – bez właściwego przygotowania gruntu (co potwierdzają istniejące samosiejki drzew), z pominięciem właściwej obsady dla sadów – materiału szkółkarskiego, bez późniejszego wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych, można było uznać za racjonalne prowadzenie działalności rolniczej. Odnosząc się do twierdzeń odwołującej dotyczących przeprowadzania kontroli przez pracowników Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji, organ stwierdził, że istnieją wątpliwości, co do rzetelności zespołu kontrolującego. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego Agencji zwrócił do się wskazanej jednostki o ustosunkowanie się do stwierdzonych różnic pomiędzy wynikami kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni i zastanego stanu faktycznego a kontrolą przeprowadzoną przez pracowników Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji, jednak do dnia wydania decyzji jednostka certyfikująca nie odniosła się do tej kwestii. ... wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie właściwego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że na działce oznaczonej literą A znajduje się sad jabłoniowy. Inspektorzy Agencji stwierdzili wieloletnie zaniedbania oraz brak dobrej kultury rolnej. Działka porośnięta była kilkuletnimi drzewkami sosny oraz brzozy, ponadto stwierdzono sadzonki orzecha włoskiego. Zdaniem skarżącej, stwierdzone na działce samosiejki są drzewami co najwyżej rocznymi, nie zaś wieloletnimi. Występowanie samosiejek nie oznacza, że na działce zaniechano działalności rolniczej. Istotne jest również ustalenie skali występowania samosiejek. Nie ulega wątpliwości, że pojedyncze samosiejki – usuwane zresztą przy okazji dorocznego koszenia – nie mają wpływu na prowadzoną działalność sadowniczą. Organ nie ustalił, ile samosiejek występowało na działce, ewentualnie – na jakiej części obszaru, a także jakiej były one wielkości. Według strony, jest to kluczowa kwestia w zakresie ustalenia, czy mamy do czynienia z gruntem nieużytkowanymi rolniczo od wielu lat, czy też z rocznymi odrostami bez znaczenia dla prowadzonej działalności. Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy w postaci zdjęć nie jest wiarygodny. Zdjęcia były wykonane przy dużym zbliżeniu i braku jakiegokolwiek odniesienia do otoczenia. Skarżąca zarzuciła również występowanie nieścisłości w zaskarżonej decyzji, tj. błędną datę, brak uwzględnienia zmiany rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... z dnia 11 marca 2014 r. o odmowie przyznania stronie skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak zasadnie wskazał organ I instancji, podstawą materialnoprawną dla wydania rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego był art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009"). Zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W niniejszej sprawie skarżąca zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do jednolitej płatności obszarowej 99,61 ha. Na zgłoszonych do płatności działkach rolnych wnioskodawczyni zadeklarowała jabłoń domową (działka A) i gruszę domową (działka B). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm.; dalej: "ustawa o płatnościach"), Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 (m.in. rozporządzenia nr 1122/2009), w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w tym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 211), grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 i 3, okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli nie są – co do zasady – porośnięte drzewami i krzewami. Po wytypowaniu wniosku skarżącej do kontroli i po przeprowadzeniu w dniu w dniu 24 lipca 2013 r. kontroli na miejscu, inspektorzy terenowi stwierdzili na działce oznaczonej literą A wieloletnie zaniedbania oraz brak dobrej kultury rolnej. Działka porośnięta była kilkuletnimi drzewkami sosny oraz brzozy, ponadto stwierdzono na niej pojedyncze sadzonki orzecha włoskiego. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że wskazane zaniechania prowadzenia działalności rolniczej zostały udokumentowane i znajdują potwierdzenie w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni o numerze nr ... wraz z dokumentami pokontrolnymi, m.in. fotografiami obrazującymi silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu. Organy zasadnie przyjęły na tej podstawie brak użytkowania zadeklarowanej działki. Dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów terenowych, zamieszczona na znajdującej się w aktach administracyjnych płycie CD wskazuje, że nie jest to obszar, na którym prowadzona jest działalność rolnicza. Zatem wyniki samej tylko kontroli stanowiły wystarczającą podstawę do wykluczenia spornej działki z płatności. Podkreślić należy, że ponowna weryfikacja raportu dokonana przez organ II instancji potwierdziła, że przeprowadzona kontrola wszystkich zadeklarowanych działek wykonana została w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą w niniejszej sprawie należy podkreślić, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew. Stawiany przez prawodawcę unijnego, a także krajowego wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić, by grunty rolne, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, były faktycznie w dobrym stanie agrotechnicznym. W ramach systemu wsparcia bezpośredniego udzielana jest pomoc do gruntów już pozostających w dobrej kulturze rolnej i pomoc ta nie służy do doprowadzenia gruntu zaniedbanego do dobrego stanu agrotechnicznego (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II GSK 1004/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy różnica procentowa między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 45,1829 %, dlatego organ administracji w sposób prawidłowy zastosował wykładnię przepisu art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 i odmówił przyznania płatności bezpośrednich. Sąd podziela także stanowisko organu II instancji wskazujące, że każdy wnioskodawca zobowiązany jest zapoznać się z zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że zarówno wniosek, jak i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia normatywnych zasad. Producent musi też posiadać wiedzę, że grunty, które nie spełniają wymogów określonych w prawie unijnym i krajowym podlegają wyłączeniu. Te informacje w zakresie powinności oraz obowiązków skarżąca posiada. Fakt ten wynika m.in. z oświadczenia oraz zobowiązania wskazanego we wniosku o przyznanie płatności za 2013. Element ten stanowi konieczny składnik formularza wniosku o przyznanie płatności. Ponadto organ słusznie stwierdził, że zarówno z przepisów unijnych, jak i krajowych wynika, że zasadniczo ustanowione przepisami warunki, stanowiące podstawę do uzyskania płatności, muszą być spełnione przez tego rolnika, który wnosi o ich przyznanie. Natomiast, naczelną zasadą procedury w przedmiocie przyznania płatności jest to, że przyznanie płatności nie następuje z urzędu, a wyłącznie na wniosek rolnika. W związku z tą zasadą rolnicy, którzy zamierzają skorzystać z prawa do płatności w pełnym zakresie (gdyż jest to ich uprawnienie), zobowiązani są postępować zgodnie w normatywnymi obowiązkami (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 543/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdził, w niniejszej sprawie że postępowanie organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji było zgodne z przepisami prawa, i to zarówno w aspekcie materialnoprawnym, jak i procesowym. Dokonane przez organy administracji publicznej czynności związane z ustaleniem okoliczności faktycznych w zakresie ustalenia różnicy wielkości gruntów wskazanych we wniosku, a gruntów uprawniających do otrzymania płatności oraz w zakresie braku utrzymywania przez skarżącą gruntów w dobrej kulturze rolnej znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym niniejszej sprawy m.in. w protokole kontroli jak i w dołączonej do tego protokołu dokumentacji oraz w materiale w postaci zdjęć. W myśl postanowień art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. z 2012 r. poz. 1164), Organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie przyznania określonego wsparcia finansowego zobowiązane są stać na straży praworządności, jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu organy administracji podjęły niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interesu skarżącej, nie przekraczając jednocześnie ram swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). i wskazując przekonywujące podstawy dokonanej oceny, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Jednocześnie, co należy również podkreślić, skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu przez Sądem nie zdołała wykazać, by postępowanie dowodowe na podstawie którego wydano zaskarżone rozstrzygnięcie przeprowadzone zostało w sposób naruszający zasady prawidłowego prowadzenia przez organy administracji postępowania w sprawach o przyznanie płatności. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała zarzuconego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.