III SA/Po 104/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Asesor sąd. Szymon Widłak Protokolant : sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji działalności gospodarczej o d d a l a s k a r g ę /-/Sz. Widłak /-/M.Kwiecińska /-/M.Kosewska Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił – na podstawie art. 88 c pkt. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) – dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej działalności "doradztwo prawne" zgłoszonej w dniu [...].12.2003r. przez A. B., zam. w K. przy ul.[...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji podniósł, iż działalność polegająca na doradztwie prawnym nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu powyższej ustawy, gdyż zgodnie z jej art. 87 ust. 1 podmiot świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą. Z tego względu organ ewidencyjny musiał wydać orzeczenie o odmowie wpisu. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26.11.2003r. (sygn. akt SK 22/02) uznał za niezgodny z Konstytucją art. 59 Kodeksu wykroczeń określający sankcję karną za wykonywanie usług prawniczych przez osoby nie będące adwokatami czy też radcami prawnym, jednakże wyrok ten nie dotyczył bezpośrednio kwestii świadczenia pomocy prawnej w ujęciu ustawy Prawo działalności gospodarczej. W odwołaniu od tego orzeczenia A. B. wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Jego zdaniem działalność polegająca na doradztwie prawnym nie może być utożsamiana z pojęciem świadczenia pomocy prawnej przez adwokatów czy radców prawnych. Dotyczy ona bowiem odrębnej działalności osób z wykształceniem prawniczym, które nie są wpisane na listę adwokatów czy radców prawnych, a jej podstawą są przepisy art. 5 w zw. z art. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. wniósł o uchylenie orzeczeń organów obu instancji z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności art. 87 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Jego zdaniem ustawy regulujące wykonywanie zawodu przez adwokatów i radców prawnych nie zakazują wykonywania usług w zakresie doradztwa prawnego przez inne podmioty, które nie mogą jedynie występować w ramach dokonywanych czynności jako adwokaci czy radcowie prawni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył , co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji państwowej pod względem zgodności z prawem. Jednym z głównych kryteriów kontroli tego typu jest niewątpliwie zgodność działania organów administracyjnych z przepisami prawa obowiązującymi w dacie podejmowania decyzji czy innego orzeczenia. Materialnoprawną przesłankę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 19.11.1999r. Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm. ). W tym akcie prawnym zawarto definicję przedsiębiorcy, za którego uważana była osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, polegającą na zarobkowej działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej, usługowej oraz poszukiwaniu, rozpoznawaniu i eksploatacji zasobów naturalnych - wykonywanych przy tym w sposób zorganizowany i ciągły ( art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy ). Jest to określenie przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej, jednakże występuje ono również w innych aktach prawnych, należących zarówno do gałęzi prawa prywatnego, jak i prawa publicznego. Ponieważ ustawodawca wprowadził – kierując się specyfiką stosunków regulowanych danym aktem normatywnym – odrębne i swoiste definicje pojęcia przedsiębiorcy, mające zastosowanie wyłącznie na potrzeby danego konkretnego aktu, w polskim systemie prawnym brak jest jednego, powszechnie przyjętego znaczenia tego określenia (zob. m. in. M. Szydło, Swoboda działalności gospodarczej, Warszawa 2005, s. 66-67). Przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia wpisania do ewidencji działalności gospodarczej działalności określonej jako "doradztwo prawne". Nie ulega wątpliwości, iż podstawą normatywną dokonania takiego wpisu była powołana powyżej ustawa Prawo działalności gospodarczej, wobec czego organy administarcyjne I i II instancji związane były definicją przedsiębiorcy zawartą w jej przepisach. Przepis szczególny zawarty w art. 87 ust. 1 ustawy wyłączał z kategorii podmiotów określonych mianem przedsiębiorcy (według art. 2 ust. 2 ustawy) podmioty świadczące pomoc prawną. Działalność polegająca na świadczeniu pomocy prawnej została bowiem poddana – na zasadzie wyłączności – regulacjom prawnym zawartym w ustawie z dnia 26.05.1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zm.) oraz ustawie z dnia 06.07.1982r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm. ). W ocenie Sądu organ ewidencyjny trafnie uznał, iż przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło w istocie działalności gospodarczej nieobjętej przepisami ustawy Prawo działalności gospodarczej, wobec czego należało – działając na podstawie jej art. 88 c pkt. 1 – wydać decyzję o odmowie dokonania żądanego wpisu. Skarżący A. B. był wprawdzie podmiotem wykonującym działalność gospodarczą, jednakże przepisy prawa nie przyznały mu statusu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 2 ust. 2 powyższej ustawy w zakresie "doradztwa prawnego" (zob. m. in. wyrok NSA z 20.03.2003r., sygn. akt II S.A. 852/01, Wokanda 2003/7-8/79). Z woli samego ustawodawcy usługi określone jako "świadczenie pomocy prawnej" zostały bowiem wyłączone spod rygorów dotyczących ewidencjonowania działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu usług innego rodzaju. Pojęcie "świadczenia pomocy prawnej" zostało przy tym utożsamione wyłącznie z wykonywaniem zawodu adwokata i radcy prawnego. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 87 ust. 1 zd. drugie ustawy Prawo działalności gospodarczej, według którego działalność polegającą na świadczeniu pomocy prawnej regulują określone akty o charakterze szczególnym. W omawianym przepisie zostały one wymienione taksatywnie, wobec czego nie sposób uznać, iż sama ustawa Prawo działalności gospodarczej przewidziała kategorię podmiotów świadczących pomoc prawną i będących jednocześnie przedsiębiorcami Wskazane ustawy regulujące wykonywanie zawodu adwokata i radcy prawnego zawierają definicję "świadczenia pomocy prawnej", która obejmować ma w szczególności udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii prawnych, opracowywanie projektów aktów prawnych oraz występowanie przed sądami i urzędami (art. 4 ust. 1 Prawa o adwokaturze oraz art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy o radcach prawnych). Wobec tak jednoznacznych rozwiązań zawartych w przepisach rangi ustawowej, nie było podstaw do przyjęcia tezy skarżącego, że działalność polegająca na świadczeniu pomocy prawnej (a więc obejmująca również doradztwo prawne), wykonywana przez prawników nie będących adwokatami czy też radcami prawnymi, mogła być w świetle norm obowiązujących w dacie wydawania zakwestionowanych orzeczeń podstawą do dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Sąd podzielił ponadto stanowisko organów administracji, iż powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.11.2003r. ( sygn. akt SK 22/02, OTK – A 2003/9/97) nie dotyczył w istocie kwestii rozumienia pojęcia podmiotu świadczącego pomoc prawną w ujęciu przepisów ustawy Prawo działalności gospodarczej oraz konstytucyjności jej art. 87. Orzekł on bowiem w tym wyroku o niezgodności przepisu art. 59 § 1 Kodeksu wykroczeń z art. 42 Konstytucji RP w zakresie, w jakim mógł stanowić podstawę do zastosowania sankcji karnych wobec prawników świadczących usługi pomocy prawnej, a niebędących jednocześnie adwokatami czy też radcami prawnymi. Chodziło zatem o kwestię związaną z wymierzaniem kary za naruszenie zakazu nie opisanego jednoznacznie w przepisach rangi ustawowej, a więc przestrzeganie zasady określoności czynu karalnego. Przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego nie była wobec tego bezpośrednio problematyka definiowania podmiotów świadczących pomoc prawną w ujęciu uregulowań dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. Należy jednak zauważyć, iż w samym uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał uznał, iż przepis art. 87 ustawy Prawo działalności gospodarczej wyłączył w istocie działalność polegającą na prowadzeniu na własny rachunek zarobkowego świadczenia pomocy prawnej z zakresu zastosowania przepisów regulujących działalność gospodarczą oraz sprowadził działalność w tym zakresie wyłącznie do form w których wykonywane są zawody wskazane wyraźnie w tekście samej ustawy, czyli zawody adwokata i radcy prawnego ( zob. cz. III, pkt. 5.1 uzasadnienia wyroku ). Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec czego należało orzec – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) – o jej oddaleniu. /-/S. Widłak /-/M. Kwiecińska /-/ M. Kosewska