III SA/Po 1048/15

Dnia 17 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Marek Sachajko (spr) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], II. przyznaje adwokatowi [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 295,20,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w kwocie 55,20,- (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], działając na podstawie art. 61, art. 182 k.p.a. oraz art. 99 i 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 t.j.), zwanej dalej u.k.p., wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu skierowanie [...] na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, iż w toku postępowania karnego zapoznano się z dokumentacją lekarską przedłożoną przez skarżącą i nasuwa ona wątpliwości co do zdolności kierowania pojazdami mechanicznymi przez skarżącą. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta [...] zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania mającego na celu stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] czerwca 2014 r., Prokurator przesłał kserokopię opinii lekarskiej, dotyczącą stanu zdrowia skarżącej, z której to wynika, iż skarżąca choruje na jedną z chorób o podłożu autoimmunologicznym, przebiegającą w związku z nadczynnością tarczycy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. skierował skarżącą [...], posiadającą uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B, na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami, wskazując w uzasadnieniu, że decyzja została wydana na podstawie wniosku Prokuratury Rejonowej w [...] informującego o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, iż brak jest jakichkolwiek uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu jej zdrowia, nie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Skarżąca posiada prawo jazdy od 23 lat, jest aktywnym kierowcą i nigdy nie miała nawet kolizji drogowej, co świadczy o braku uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącej. Decyzja organu jest, w ocenie skarżącej, rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymało skarżoną decyzję w mocy. [...] wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1416/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z uwagi na rozpoznanie przez organ II instancji niepodpisanego odwołania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wezwało [...] do podpisania odwołania. Skarżąca uzupełniła brak formalny odwołania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchyliło decyzję Starosty [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że nie wystarczą same wątpliwości, co do tego, czy kierujący zagwarantuje bezpieczne prowadzenie pojazdu, okoliczności ustalane przez organ muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą wystąpić przeciwwskazania zdrowotne co do dalszego udziału w ruchu. Uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia dotyczyć powinny tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] poinformował [...] o możliwości zapoznania się z aktami. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] poinformowała, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Starosta [...] ponownie skierował skarżącą na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Starosta uzasadniając decyzję wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę zwrócił uwagę na fragment opinii lekarskiej biegłego sądowego Sądu Okręgowego w [...] załączonej do wniosku prokuratora, w której stwierdzono, że [...] zgłosiła występowanie u niej szeregu objawów, w tym podwójnego widzenia. Zdaniem organu informacje o bezkolizyjnej jeździe nie świadczą o właściwym stanie zdrowia. [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty [...]. W odwołaniu wskazała, że nie zapewniono jej możliwości czynnego udziału w sprawie. Podtrzymała stanowisko o bezkolizyjnej jeździe. Wskazała również, że nie ma żadnych dolegliwości chorobowych. Zaprzeczyła, aby była badana przez biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Starosta [...] odniósł się do fragmentu opinii biegłego sądowego załączonego do wniosku Prokuratora Rejonowego [...]. W ocenie organu okoliczność tzw. podwójnego widzenia ma istotny wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów i jest poważnym, uzasadnionym i wystarczającym argumentem przemawiającym za tym, aby osobę z takimi objawami skierować na badania lekarskie. W ocenie organu odwoławczego starosta nie musi przeprowadzać postępowania, którego przedmiotem byłoby badanie stanu zdrowia kierowcy. Samo ujawnienie przypadku nasuwającego uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy jest wystarczająca przesłanką do skierowania kierowcy na badania lekarskie. Organ odwoławczy wskazał, że odwołującej zapewniono czynny udział w postępowaniu przez organem I instancji. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W skardze podniosła, że organ nie odniósł się do kwestii poruszonych w odwołaniu od decyzji. Skarżąca wskazała również, że nie ma żadnych dolegliwości, które mogłyby spowodować, że nie może kierować pojazdami. Skarżąca zwróciła również uwagę na to, że skierowanie jej na badanie narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem, natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że decyzja ta wraz z decyzją ją poprzedzającą zostały wydane z naruszeniem prawa, w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była okoliczność skierowania skarżącej na badania lekarskie w związku z zaistniałymi zastrzeżeniami co do stanu zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 t.j. ze zm.) starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W świetle powyższych przepisów podkreślenia wymaga, że przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia musi być interpretowana zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, którym stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zatem uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których mowa w omawianym przepisie dotyczyć powinny tego rodzaju aspektów stanu zdrowia osoby, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Przyjąć zatem należy, że uprawnienia starosty do skierowania na badania lekarskie należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim dojdzie do sytuacji, w której osoba ta narazi siebie, jak też innych uczestników ruchu drogowego na utratę zdrowia lub życia. Decyzja o skierowaniu na badania jest decyzją uznaniową, a jej jedynym ograniczeniem jest, aby informacja o stanie zdrowia nasuwającym zastrzeżenia co do możliwości prowadzenia pojazdu była wiarygodna. Uznać należy, że bezpieczeństwo na drogach publicznych jest wartością, która powinna podlegać daleko idącej ochronie. Nie może być zatem mowy o tym, że ewentualna decyzja o skierowaniu na badania jest formą dyskryminacji ze względu na stan zdrowia. Powołana wyżej regulacja prawna nie określa jednak precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" oraz że informacja o nich musi być wiarygodna. Są to zatem stwierdzenia dość ogólne, pozostawiające właściwemu organowi administracji publicznej możliwość dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju. Zwrot "uzasadnione zastrzeżenia" należy również interpretować zgodnie z celem ustawy, którym jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jedną z istotnych przesłanek bezpieczeństwa ruchu jest stan zdrowia kierowcy. Od dyspozycji zdrowotnej kierowcy w dużym stopniu zależy bezpieczeństwo ruchu, a niedomagania kierowcy w tym zakresie są czynnikiem wpływającym na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 534/14). Należy wskazać, że nie wystarczą same wątpliwości co do tego, czy kierujący zagwarantuje bezpieczne prowadzenie pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do dalszego udziału w ruchu w takim charakterze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 485/13, CBOSA). Ocena przesłanek uzasadniających wydanie danej osobie decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Starosta [...] został zawiadomiony przez Prokuraturę Rejonową w [...] o zaistnieniu wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej. Uzasadnienie wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] wskazywało jedynie, że w toku postępowania karnego zapoznano się z dokumentacją lekarską przedłożoną przez skarżącą i dokumentacja ta nasuwa wątpliwości co do zdolności kierowania pojazdami mechanicznymi przez skarżącą. Następnie, Prokurator przesłał do organu kserokopię opinii lekarskiej, dotyczącą stanu zdrowia skarżącej, z której wynika, że skarżąca choruje na jedną z chorób o podłożu autoimmunologicznym, przebiegającą z nadczynnością tarczycy, a w 2013 r. miała zgłaszać podwójne widzenie. Wniosek Prokuratora wraz z kserokopią opinii lekarskiej stanowiły praktycznie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Podkreślić jednakże należy, że dla poddania kierującego sprawdzeniu stanu zdrowia nie wystarczą same wątpliwości, że osoba taka może być w stanie, który nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Organ powinien zatem odnieść się do stanu zdrowia skarżącej i ocenić, czy uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia dotyczą tego rodzaju schorzeń, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Takiej analizy w decyzji organów obu instancji zabrakło. Organ I instancji wydając decyzję o skierowaniu skarżącej na badania nie dokonał żadnych własnych ustaleń, lecz jedynie powtórzył treść uzasadnienia wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]. Nie dokonał przy tym żadnej weryfikacji, czy faktycznie wystąpiły zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej, a w szczególności czy są one uzasadnione. Oparł się w tym względzie jedynie na informacji z opinii lekarskiej, która była opracowana na podstawie dokumentacji medycznej, bez uprzedniego badania (na którą to okoliczność wskazywała skarżąca). W ocenie Sądu, o ile uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej mogły mieć miejsce w 2013 r. (data zgłaszania dolegliwości przez skarżącą i data opinii lekarskiej), o tyle w 2015 r., a więc w okresie kiedy organ wydał decyzję, sytuacja zdrowotna skarżącej mogła być odmienna. Podkreślić należy, że nie było w aktach sprawy administracyjnej żadnych informacji dotyczących obecnego stanu zdrowia skarżącej. Organy administracji publicznej nie odniosły się także w uzasadnieniach rozstrzygnięć co do okoliczności dotyczących upływu czasu (a to m.in. w zakresie stanu zdrowia skarżącej). Tak więc zdaniem Sądu zaniechania orzekających w niniejszej sprawie organów administracji publicznej stanowią naruszenie przepisów nie tylko samego postępowania administracyjnego, ale także naruszenie to dotyczy elementów składowych decyzji administracyjnej. W konsekwencji organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 t.j.), zwanej dalej k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy naruszyły również art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, rozstrzygając sprawę przedwcześnie, bez dokonania i oceny wszelkich okoliczności faktycznych, czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki do zastosowania powołanego powyżej przepisu. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej są zobowiązane wobec tego do dokonania konkretnych ustaleń i oceny okoliczności sygnalizowanych we wniosku o skierowanie na badania lekarskie. Nie ma bowiem automatyzmu prowadzącego w każdym przypadku uzyskania jakiegokolwiek zawiadomienia (wniosku) przez starostę do wydania decyzji o skierowaniu na badania. Decyzja w tym przedmiocie wymaga analizy całokształtu okoliczności sprawy oraz przedstawienia jej aspektów w uzasadnieniu, a to przede wszystkim w zakresie przesłanki zaistnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Indywidualny akt administracyjny powinien zostać wydany po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a uzasadnienie nie może naruszać art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 11 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej uwzględnią powyższe rozważania i uwagi Sądu. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach sądowych Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu Sąd wydał na podstawie art. 205 § 2 i art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 t.j.) – pkt. II wyroku.